פסקת ההגבלה

פסקת ההגבלה היא סעיף המופיע בחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו ובחוק יסוד: חופש העיסוק, המגביל את יכולת רשויות השלטון לקבל החלטות ולאמץ חוקים הפוגעים בזכויות חוקתיות. פסקת ההגבלה מאפשרת ביקורת שיפוטית הן על פעולות של הרשות המבצעת, הן על חקיקה. עקרונותיה של פסקת ההגבלה מהווים חלק מהמשפט הישראלי עוד קודם לחקיקת חוקי היסוד, מכוח הפסיקה.

נוסחה של פסקת ההגבלה זהה בשני חוקי היסוד: "אין פוגעים בזכויות שלפי חוק־יסוד זה אלא בחוק ההולם את ערכיה של מדינת ישראל, שנועד לתכלית ראויה, ובמידה שאינה עולה על הנדרש או לפי חוק כאמור מכוח הסמכה מפורשת בו".

פסקת ההגבלה קובעת ארבעה תנאים הנדרשים על מנת להצדיק פגיעה בזכויות חוקתיות:

1. הפגיעה היא מכוח חוק או הסמכה בו
2. החוק הולם את ערכיה של מדינת ישראל כמדינה יהודית ודמוקרטית
3. הפגיעה היא לתכלית ראויה
4. הפגיעה היא "במידה שאינה עולה על הנדרש" - מידתיות

הפגיעה היא מכוח חוק או הסמכה בחוק

דוגמאות לפעולות של הרשיות שנפסלו מחמת אי-עמידה בתנאי זה:

• בבג"ץ 8070/98 האגודה לזכויות האזרח בישראל נ' משרד הפנים (2004) נדונה פרקטיקה שבה גופים ממשלתיים, בהם נציבות מס הכנסה, המוסד לביטוח לאומי, רשות השידור, בנק ישראל וכן הבנקים המסחריים, קיבלו מידע אישי של תושבים ולקוחות באמצעות חיבור למחשב משרד הפנים, מבלי שהיה מקור סמכות חוקי לחיבור זה. בית המשפט פסק שהדרך היחידה לקבל את המידע היא לפי בקשה אישית המעוגנת בס' 29(ג) לחוק מרשם האוכלוסין.
• בעמ"נ (ת"א) 12780-01-23 Ilona & Mykhailo Muzyehuk נ' רשות האוכלוסין ההגירה (2023) נקבע כי בהיעדר הסמכה בדין, אסור לחפש במכשירי טלפון ניידים של זרים המבקשים להיכנס לישראל. לעובדי הרשות במעברי הגבול בכניסה לישראל אין הסמכה לערוך חיפוש בטלפונים, גם אם לטענת הרשות הטלפון נמסר לפקיד הרשות לבקשתו. אין חשיבות לעניין זה אם מדובר בתיירים, עובדים זרים, מבקשי מקלט או אחרים.

החוק הולם את ערכיה של מדינת ישראל כמדינה יהודית ודמוקרטית

בתחילתם של חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו וחוק יסוד: חופש העיסוק מופיע סעיף זהה בדבר ערכיה של מדינת ישראל: "זכויות היסוד של האדם בישראל מושתתות על ההכרה בערך האדם, בקדושת חייו ובהיותו בן-חורין, והן יכובדו ברוח העקרונות שבהכרזה על הקמת מדינת ישראל." מיד לאחר סעיף זה מופיע בשני חוקי היסוד סעיף המציין שחוק היסוד נועד "לעגן בחוק-יסוד את ערכיה של מדינת ישראל כמדינה יהודית ודמוקרטית".

על משמעות "מדינה יהודית ודמוקרטית" כתב נשיא בית המשפט העליון, אהרן ברק, שיש להעניק לה פירוש מצמצם, מאחר שהיא מגבילה זכות יסוד. זאת בניגוד לפירוש המרחיב שיש לתת לחוקים העוסקים בזכויות האדם.

השופט ברק קבע בפסק דין שהפירוש המינימלי ביותר למושג "מדינה יהודית" הוא כדלקמן:

"במרכזם עומדת זכותו של כל יהודי לעלות למדינת ישראל, בה יהוו היהודים רוב; עברית היא שפתה הרשמית המרכזית של המדינה ועיקר חגיה וסמליה משקפים את תקומתו הלאומית של העם היהודי; מורשת ישראל היא מרכיב מרכזי במורשתה הדתית והתרבותית".

לפי ברק, הפירוש המינימלי ל"מדינה דמוקרטית" הוא:

"הכרה בריבונות העם המתבטאת בבחירות חופשיות ושוות; הכרה בגרעין של זכויות אדם ובהן כבוד ושוויון, קיום הפרדת רשויות, שלטון החוק ורשות שופטת עצמאית".

הפגיעה היא לתכלית ראויה

גביית מיסים היא פגיעה מובהקת בקניינו של אדם – המדינה נוטלת ממנו חלק מכספו. עם זאת אין בכך הפרה של סעיף 3 לחוק היסוד: כבוד האדם וחירותו, משום שהפגיעה נעשית לתכלית ראויה: המיסים משמשים למימון כל הפעולות והשירותים הנכללים בתקציב המדינה. גם הפקעת קרקע לצורכי ציבור, כגון סלילת כביש, היא פגיעה בקניינו של אדם, וגם היא נעשית לתכלית ראויה – סלילת כביש שישרת את הציבור כולו.

פגיעה בחופש העיסוק נעשית בחוקים אחדים המחייבים קבלת רישיון לעיסוקים מסוימים. העיסוק ברפואה, למשל, יש בו סכנת חיים למטופל כאשר למטפל חסר הידע הדרוש, ולכן התניית עיסוק זה ברישיון נעשית לתכלית ראויה.

לעיתים מפורטת תכליתו של חוק בחוק עצמו. דוגמה לכך היא חוק המדיניות הכלכלית לשנת הכספים 2005 (תיקוני חקיקה), התשס"ה-2004, שבסעיף 1 בו נאמר:

חוק זה בא לתקן חוקים שונים, לבטל הוראות בחוקים שונים ולדחות את תחילתן של הוראות בחוקים ולקבוע הוראות נוספות, במטרה לאפשר התייעלות מבנית ארוכת טווח של הסקטור הציבורי, לבצע רפורמות בענפי המשק, להשיג את יעדי התקציב ולצמצם את הגירעון הממשלתי, את ההוצאה הממשלתית והציבורית ואת החוב הלאומי, והכל במסגרת התוכנית הכלכלית לשנת הכספים 2005.

פעמים רבות נלמדת תכליתו של החוק מדברי ההסבר הנלווים להצעת החוק ומהדיון שנערך בחוק בכנסת ובוועדותיה.

הפגיעה היא "במידה שאינה עולה על הנדרש" - מידתיות

לאחר שנמצא שפגיעה בזכות המוגנת על ידי חוק יסוד נעשתה לתכלית ראויה, יש לבדוק האם הפגיעה היא מידתית, בהתחשב בתועלת הציבורית שהיא נועדה לשרת, או שהיא מופרזת ביחס אליה. למשל, כאשר מוסכם שמס נגבה לתכלית ראויה, עדיין יש לבדוק האם שיעורי המס אינם מופרזים. בג"ץ עמד על מטרתו של עקרון המידתיות בקובעו ש"עילת המידתיות קובעת כי האמצעים השלטוניים צריכים להתאים להגשמת המטרה, ולא מעבר למה שנדרש לשם הגשמתה של המטרה. עקרון המידתיות נועד להגן על הפרט בפני השלטון. הוא נועד למנוע פגיעה יתירה בחירותו של היחיד. הוא קובע כי האמצעי השלטוני צריך להיגזר בקפידה כדי להלום את הגשמתה של התכלית. בכך בא לידי ביטוי עקרון שלטון החוק וחוקיות השלטון".

על פי הפסיקת, המידתיות נבחנת על פי שלושה מבחני משנה:

• מבחן הקשר הרציונלי: נדרש קשר של התאמה בין המטרה לבין האמצעי. האמצעי שהשלטון נוקט בו צריך להיות גזור להשגת המטרה אותה השלטון מבקש להשיג, ולהוביל, באופן רציונלי, להגשמתה של המטרה. בתחילתם של חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו וחוק יסוד: חופש העיסוק מופיע סעיף זהה המלמד על ערכיה של מדינת ישראל: "זכויות היסוד של האדם בישראל מושתתות על ההכרה בערך האדם, בקדושת חייו ובהיותו בן-חורין, והן יכובדו ברוח העקרונות שבהכרזה על הקמת מדינת ישראל." מיד לאחר סעיף זה מופיע בשני חוקי היסוד סעיף המציין שחוק היסוד בא "לעגן בחוק-יסוד את ערכיה של מדינת ישראל כמדינה יהודית ודמוקרטית".
• מבחן הפגיעה הפחותה: על האמצעי השלטוני לפגוע בפרט במידה הקטנה ביותר. האמצעי השלטוני הוא ראוי, רק אם לא ניתן להשיג את המטרה על ידי אמצעי אחר, שפגיעתו בזכות האדם תהא קטנה יותר.
• מבחן המידתיות במובן הצר: האמצעי שהשלטון בוחר אינו ראוי, אם פגיעתו בזכות הפרט היא ללא יחס ראוי לתועלת, שהוא מביא בהגשמת התכלית.

היסטוריה חקיקתית

ב-3 במרץ 1992 אישרה הכנסת את גרסתו הראשונה של חוק יסוד: חופש העיסוק, שבה הנוסח של פסקת ההגבלה היה: "אין מגבילים זכות זו אלא בחוק, לתכלית ראויה ומטעמים של טובת הכלל".

שבועיים לאחר מכן, ב-17 במרץ 1992, אישרה הכנסת את חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, שבו נכללה פסקת ההגבלה בנוסח: "אין פוגעים בזכויות שלפי חוק־יסוד זה אלא בחוק ההולם את ערכיה של מדינת ישראל, שנועד לתכלית ראויה, ובמידה שאינה עולה על הנדרש".

בסוף שנת 1993 דנה הכנסת בתיקונים לחוק יסוד: חופש העיסוק, ובדברי ההסבר להצעת החוק הוסבר הצורך לשנות את פסקת ההגבלה שבחוק יסוד זה:

הסייגים לשלילת חופש העיסוק או הגבלתו שונים מאלה שנקבעו לאותו עניין בחוק­־יסוד: כבוד האדם וחירותו. לא ניתן להעלות הסבר להבדלי הנוסח, שהרי מיגבלות הפגיעה בחופש העיסוק לא יכולות להיות, על פי בל הגיון, חמורות יותר מאשר המיגבלות לפגיעה בכבוד האדם או בחירותו. עיקרי הנוסחה שננקטה בחוק­־יסוד: כבוד האדם וחירותו – לעניין הפגיעה בזכויות ­– מופיעים גם בחוקת זכויות האדם של קנדה ושל הקהיליה האירופית, וראוי שתשמש גם לעניין חופש העיסוק."

הצעת החוק כללה גם הצעה לאפשר פגיעה בזכויות המוגנות לא רק בדרך של חקיקה ראשית, אלא גם בדרך של חקיקת משנה שהוסמכה לכך במפורש בחקיקה ראשית, זאת משום ש"חלקים רבים של הפעילות הכלכלית במשק, אם במגזר החקלאי ­– של ייצור ושיווק ­– ואם במגזר העסקי או במגזר אחר ­– מוסדרים בחקיקת משנה." בהתאם לכך, ב-9 במרץ 1994 נוספו בסוף פסקת ההגבלה שבחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו המילים "או לפי חוק כאמור מכוח הסמכה מפורשת בו", וחוק יסוד: חופש העיסוק הוחלף בגרסה חדשה, שבה נכללה פסקת ההגבלה בנוסחה הנוכחי, הזהה לזו שבחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו. בגרסה חדשה זו נוספה לחוק יסוד: חופש העיסוק פסקת ההתגברות, המאפשרת לכנסת לחוקק חוק שעומד בסתירה לחוק היסוד, לזמן מוגבל, כל עוד הוא התקבל ברוב של חברי הכנסת.

ראו גם

• פסקת הגבלה

לקריאה נוספת

• אהרן ברק, המהפכה החוקתית: זכויות אדם מוגנות, משפט וממשל א/2, תשנ"ג
• אהרן ברק, זכויות אדם מוגנות: ההיקף וההגבלות, משפט וממשל א/2, תשנ"ג, 9