רפורמת בכר

רפורמת בכר היא רפורמה בשוק ההון בישראל שנערכה לאור מסקנות "ועדת בכר" בראשותו של מנכ"ל משרד האוצר ד"ר יוסי בכר, אושרה בכנסת בסדרת חוקים באוגוסט 2005, והוטמעה לאחר מכן. מטרת הרפורמה היא הפחתת הריכוזיות של המערכת הבנקאית בשוק ההון. עיקרי הרפורמה הם סיום הבעלות של הבנקים על קופות הגמל וקרנות הנאמנות, עידוד התחרות בתחומי השקעות אלה, הגברת התחרות בתחום החיסכון הפנסיוני, והגברת הגיוון של אמצעי המימון במשק, באמצעות יצירת תחרות לאלו המוצעים על ידי הבנקים.

רקע

כבר בתחילת שנות ה־90 החלו להתגלות קשיים במבנה שוק האשראי והמשכנתאות בישראל. בשנת 1990 בוטל מנגנון מימון המשכנתאות באמצעות איגרות חוב מיועדות של המדינה, מהלך שהעביר את נטל גיוס האשראי לכתפי הבנקים למשכנתאות. קופות הגמל, שהיו אז מקור עיקרי למימון אשראי, השקיעו חלק מנכסיהן במשכנתאות, אולם היקף זה לא הספיק למימון כלל הפעילות הבנקאית לאורך זמן.

בשנת 1991פנתה יממשלת ישראל בראשות יצחק שמיר, לממשל האמריקאי בבקשה לערבויות חוב בהיקף של 10 מיליארד דולר לצורך מימון קליטה, דיור ותשתיות. לצד הדרישות המדיניות להגבלת הבנייה בהתנחלויות, הציבו האמריקנים גם תנאי כלכלי: קידום רפורמות שיפחיתו את הריכוזיות במערכת הבנקאית ויחזקו את התחרות בשוק האשראי. אחת המרכזיות שבהן הייתה פיתוח שוק משכנתאות חוץ־בנקאי ויישום מודל האיגוח (Securitization), שבמסגרתו בנקים מעבירים תיקי הלוואות לתאגידים ייעודיים המנפיקים איגרות חוב לציבור.

במחצית השנייה של שנות ה־90 חווה המשק משבר אג"ח ממשלתיות, שנגרם על ידי גירעון תקציבי והוביל לעלייה חדה בתשואות ובריביות. המשבר פגע בקופות הגמל, גרם ליציאת כספים מהן והקשה על הבנקים במימון פעילותם. בשנת 1996 נסגר בנק טפחות לשלושה ימים בשל מצוקת נזילות חריפה, ובסופו של דבר גויסו עבורו 300 מיליון ש"ח ממקורות פרטיים בריבית גבוהה.

באותן שנים פעלו ועדות שונות במטרה לבחון הקמת שוק משכנתאות אלטרנטיבי. ועדת ברודט (1996) ווועדת טלמון (1998) דנו במבנה אפשרי לשוק איגוח משכנתאות, אולם המלצותיהן לא יושמו עקב התנגדות אגף התקציבים למתן ערבויות מדינה. במקביל, החלה המדינה להפחית את הסתמכות קרנות הפנסיה על איגרות חוב מיועדות, מהלך שנתקל בהתנגדות ציבורית רחבה.

בתחילת שנות ה־2000 גברה ההבנה כי נדרשת רפורמה מקיפה בשוק האשראי, שתפחית את התלות של הבנקים בחסכונות הציבור ותיצור שוק הון תחרותי יותר. תהליכים אלה, לצד משברים חוזרים בבנקים הגדולים ובקופות הגמל, סללו את הדרך להקמת ועדת בכר בשנת 2004.

חברי הוועדה

חברי הוועדה היו בכירי מערך הרגולציה הישראלי בשוק ההון. בראשה עמד מנכ"ל משרד האוצר, ד"ר יוסי בכר, ועל שמו היא נקראת. בכר, היה האיש שקידם אותה בפועל, יחד עם מנכ"ל משרד ראש הממשלה אילן כהן. מלבד בכר, השתתפו בוועדה גם הממונה על שוק ההון במשרד האוצר איל בן-שלוש, הממונה על ההגבלים העסקיים במשרד התמ"ת עו"ד דרור שטרום, יו"ר רשות ניירות ערך משה טרי, המשנה לנגיד בנק ישראל ד"ר מאיר סוקולר והמפקח על הבנקים בבנק ישראל יואב להמן, המשנה ליועץ המשפטי לממשלה דוידה לחמן-מסר והיועצת המשפטית של משרד האוצר ימימה מזוז.

מאפייני הרפורמה

למימוש הרפורמה אישרה הכנסת, בעקבות הצעת חוק מטעם הממשלה, את החוק להגברת התחרות ולצמצום הריכוזיות וניגודי העניינים בשוק ההון בישראל (תיקוני חקיקה), התשס”ה-2005, שבו שלל תיקונים לחוקים המסדירים את שוק ההון בישראל. מטרת החוק הייתה לבסס מבנה תחרותי בשוק ההון בישראל, לשיפור יעילותו ודרכי פעולתו ולהגברת רווחת הציבור, וזאת בעיקר באמצעות צמצום הריכוזיות ומזעור ניגודי העניינים אצל הגופים הפועלים בו, והרחבת הפיקוח והבקרה על גופים אלה ועל השולטים והמחזיקים בהם.

בנוסף חוקקה הכנסת שני חוקים חדשים, אף הם בעקבות הצעת חוק מטעם הממשלה:

• חוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (קופות גמל)
• חוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (עיסוק בייעוץ פנסיוני ובשיווק פנסיוני).

הרפורמה חייבה את הבנקים למכור את קופות הגמל וקרנות הנאמנות שברשותם תוך ארבע שנים. הרוכשות הפוטנציאליות היו חברות ביטוח, חברות וקרנות השקעות, יזמים וגופי השקעות פרטיים. אך עם כניסת הרפורמה לתוקף (אוקטובר 2005) נמכרו בתוך חודשים ספורים רוב הקרנות והקופות הגדולות מהבנקים לחברות הביטוח ולקרנות השקעה זרות. כך למשל רכשה קרן מרקסטון את קרנות הנאמנות פקאן מבנק הפועלים בתמורה ל-956 מיליון שקל. חברת הביטוח הראל השקעות רכשה את קרנות הנאמנות פיא מידי בנק לאומי. קרן ההשקעות יורק רכשה את קרנות הנאמנות פסגות של בנק לאומי.

תוצאה נוספת של הרפורמה היא הגברת התחרות בשוק החסכון הפנסיוני. הבנקים יוכלו לעסוק בהפצה של תוכניות ביטוח פנסיוני, על ידי יועץ פנסיוני או יועץ ההשקעות בבנק. הנפגעים העיקריים מהרפורמה הם סוכני הביטוח, שתפקידם הועם, ומאז הם מוגדרים כמשווק פנסיוני, על שום הזיקה הישירה שלהם לחברות הביטוח. כל שנותר להם הוא עיסוק המכירה המסורתי של תחומי הביטוח האחרים ותו לא.

הרפורמה נועדה לייצר תחרות בתחום העמלות על שירותי הבנק. אך משא ומתן ארוך מול נציגי הבנקים והגופים האחרים בוועדות הכנסת הוביל לפשרה: הבנקים יוכלו להציע חבילות ומסלולים הכוללים צירופי עמלות בשם "עמלות הפצה". הלקוחות יאלצו לנסות ולהתמקח כדי לקבל הנחה.

ההתנגדות לרפורמה

ההתנגדות לרפורמה באה בעיקר מכיוונם של הבנקים. ראשי הבנקים טענו כי הרפורמה תוביל לפיטורם של עובדים רבים. אך בפועל נראה כי הבנקים נהנו ממחירים גבוהים בעת מכירת קרנות הנאמנות, שחיזקו מאוד את איתנותם הפיננסית ורווחיותם, ואפשרו להם גם תשלומי דיבידנד גדולים. בנוסף הרוויחו מ"עמלות הפצה" מהבעלים החדשים של קופות הגמל וקרנות הנאמנות – עבור הפצת המוצרים ללקוחותיהם.

בשנת 2007 אושר לבנקים לשווק מוצרים פנסיוניים, למרות התנגדות הממונה על שוק ההון, ידין ענתבי.

לדברי ירון זליכה, החשב הכללי במשרד האוצר באותה עת, הוא עצמו התנגד לאופן שבו בוצעה הרפורמה, והעדיף כי הבנקים יישארו בתחום קופות הגמל וקרנות הנאמנות, אך שיעור החזקותיהם יוגבל, ואת העודף יימכרו לחברות הביטוח וגופים אחרים. כך היה גדל מספר המתחרים בשוק ומשתפרת התחרותיות, בניגוד למצב בו מחליפים את המתחרים הקיימים במתחרים אחרים, באופן שאינו מגדיל את התחרותיות.

לאחר הרפורמה

בשנת 2006 נקבעו בתקנות ניירות ערך מגבלות על פעילות חיתום של גופים הקשורים לבנקים, כך שחתם שהוא חברה קשורה לבנק (קשר של למעלה מ-20% בעלות) לא יוכל להיות חתם מוביל בהנפקה של חברה שהבנק הקשור לו הוא נושה עיקרי שלה. כמו כן נקבע שם כלל האוסר על ניגוד עניינים ביחסים אלה.

בשנת 2008 נדונו תקנות נוספות, הפעם מטעם הממונה על שוק ההון באוצר, המכונות "תקנות ההשקעה", אשר יצרו בפעם הראשונה מאז רפורמת בכר רגולציה מהותית על הגופים המוסדיים" - אלה המנהלים כספי חוסכים המושקעים בקופות גמל ובקרנות פנסיה. גם בתקנות אלה נכללו הוראות חשובות שנועדו למנוע ניגודי עניינים בניהול "כספם של אחרים". בין היתר נקבע בתקנה 25 לתקנות ההשקעה הכלל החשוב לפיו גוף מוסדי לא ירכוש מעל 10% מניירות המוצעים בהנפקה המנוהלת על ידי חתם הקשור אליו בקשרי בעלות. כמו כן נקבע בתקנה 30 שם כי ייאסר על גוף מוסדי לבצע פעילות ברוקראז' (מכירה וקנייה של ניירות ערך) באמצעות גוף קשור אליו, אף זאת כדי למנוע ניגוד עניינים וניצול כספי החוסכים.

ראו גם

• הלוואות לחוסכים מהגופים המוסדיים

קישורים חיצוניים

• ועדת בכר - מורה נבוכים
• מירב ארלוזורוב, ההצלחה של בכר: שוק בנקאי חדש, שוק אשראי חדש, שוק פנסיה חדש ושוק הון חדש, באתר TheMarker‏, 22 בדצמבר 2015
• רותם שטרקמן, עשור לרפורמת בכר: מה נשאר מהמהלך הנועז של בנימין נתניהו ואריאל שרון, באתר TheMarker‏, 22 בדצמבר 2015
• איתן אבריאל, 11 דברים שלא ידעתם על רפורמת בכר, באתר TheMarker‏, 22 בדצמבר 2015
• ערן אזרן, עידן חדש: כך התחיל המגזר העסקי לגייס הון מהחוסכים - במקום מהבנקים, באתר TheMarker‏, 21 בדצמבר 2015
• אסא ששון, עשר שנים לחילופי המשמרות: ענף הפיננסים יצא מימי הביניים - אבל נשאר ריכוזי, באתר TheMarker‏, 21 בדצמבר 2015
• סופי שולמן, מי את, קרן מרקסטון?, באתר nrg‏, 2 בדצמבר 2005
• גיא רולניק, תיק מינוס 2000: הבנקים ועיתוניהם מנסים לחסל את הרפורמה הכי חשובה שעשו כאן, באתר TheMarker‏, 18 בדצמבר 2020