הפרדת הרשויות

פרק זה טעון עריכה. אנא תרמו לוויקיפדיה ועזרו לערוך אותו. ייתכן שתמצאו פירוט בדף השיחה. הסיבה היא: דרושה כרוניקה מסודרת של התפתחות הפרדת הרשויות, מהמוקדם למאוחר.

הפרדת הרשויות הוא עיקרון שלטוני לפיו יש לפצל את סמכויות השלטון לרשויות נפרדות ועצמאיות. נקרא גם עקרון האיזונים והבלמים.

הפרדת רשויות על פי מונטסקיה

השיטה בה תמך מונטסקייה, בעקבות מה שהוא ראה כהצלחת המונרכיה הבריטית לעומת זאת הצרפתית, היא הפרדה לשלוש רשויות שלטון:

• הרשות המחוקקת - שאחראית על קביעת החוקים.
• הרשות השופטת - שאחראית על פירוש החוקים.
• הרשות המבצעת - שאחראית על ביצוע החוקים.

תורתו של מונטסקיה הביאה לו אוהדים רבים במחשבה הליברלית ומהווה בסיס לחוקת ארצות הברית ולמשטרים דמוקרטיים רבים בימינו. בישראל ובמדינות נוספות, הנהגת הרשות המבצעת היא חלק מהרשות המחוקקת, והפרדה מוחלטת קיימת רק בין הרשות השופטת לרשויות המבצעת והמחוקקת.

פרשנויות מאוחרות

ג'יימס מדיסון הסביר כי לפי מונטסקיה עקרון הפרדת הרשויות שולל דגם קיצוני של השתלטות מוחלטת מצד רשות אחת על מלוא סמכותה, אך תומך בקידום חקיקה מצד הממשלה (תוך שלרשות המחוקקת הסמכות לאשר או לדחות אותה):
”כאשר אמר [מונטסקיה] "לא תיתכן חירות במקום שהסמכויות לחקיקה ולביצוע מאוחדות באותו אדם עצמו או באותו חבר שליטים עצמו", או "אם אין הפרדה בין הסמכות לשפוט ובין סמכויות החקיקה והביצוע", הוא לא התכוון לומר בכך כי אסור שתהיה למחלקות האלה כל שותפות חלקית זו במעשי זו, וכל שליטה זו על מעשיה של זו… אין הוא יכול להתכוון אלא לכך שבכל מקום שכל הסמכות של מחלקה אחת מופעלת על ידי אותן ידיים אשר מחזיקות בכל הסמכות של מחלקה אחרת, מתערערים עקרונות היסוד של חוקה חופשית.”

מנגד, האנטי-פדרליסטים ובהם ויליאם פן סברו כי משנתו של מונטסקיה מתנגדת למעורבות של הממשלה בקידום חקיקה:
”אם אדם פלוני – קובע מונטסקייה – או חבר אנשים, מחזיקים בידיהם את סמכות החקיקה ואת סמכות הביצוע גם יחד, לא תהיה חירות, שכן יש לחשוש שאותו מלך או מועצה יכריזו על חוקים עריצים, במטרה לבצע בעזרתם מדיניות עריצה. זהו דבר שאין מתבקש ממנו; וסביר שאלו אכן תהיינה התוצאות, בהינתן הנטייה הטבעית של בני אדם לכוח”.

למעלה מ-200 שנה לאחר מכן, בשנת 2017, הביע ראש ממשלת ישראל בנימין נתניהו בנאומו בטקס השבעת נשיאת בית המשפט העליון, תמיכה בגישתו של ג'יימס מדיסון: ”בכל הדמוקרטיות ניטש ויכוח מתמיד, לפעמים אפילו סוער, בדבר סימון קו הגבול בין הרשויות, זו לא פגיעה בדמוקרטיה. זו מהות הדמוקרטיה… זה לא שמונטסקייה תחם את חלוקת הסמכויות בין הרשויות ויצק את זה בסלע… ההפך הגמור, התיחום משתנה כל הזמן”.

הפרדת הרשויות בישראל

ערך מורחב – הפרדת הרשויות בישראל

המשטר במדינת ישראל הוא משטר דמוקרטי-פרלמנטרי, שמשמעותו שהממשלה צומחת מהפרלמנט, וזקוקה לאמונו על מנת לכהן. במשטר כזה מידת הפרדת הרשויות נמוכה יותר משל משטר דמוקרטי-נשיאותי הקיים, למשל, בארצות הברית, אך יחד עם זאת, בישראל, כמו בכל מדינה דמוקרטית אחרת, יש שלוש רשויות:

• רשות מחוקקת - הכנסת (שסמכויותיה מוגדרות בחוק יסוד: הכנסת).
• רשות מבצעת - הממשלה (שסמכויותיה מוגדרות בחוק יסוד: הממשלה).
• רשות שופטת - מערכת בתי המשפט (שסמכויותיה מוגדרות בחוק יסוד: השפיטה).

הרשויות השונות חופפות ומשיקות אלו לאלו, ולעיתים נוצרים מצבים של התנגשות סמכויות. המצב המתקבל הוא של עירוב תחומים בין הרשויות השונות, כאשר כל רשות בודקת, מאזנת ומפקחת על הרשויות האחרות.

חשיבות הפרדת הרשויות על פי מאיר שמגר

על חשיבותה של הפרדת הרשויות עמד נשיא בית המשפט העליון, מאיר שמגר:

הפרדת הרשויות נוצרה כדי ליצור איזון בין הרשויות, שכן רק בדרך זו, דהיינו על ידי מניעת ריכוז היתר של הכוח באופן בלעדי בידי רשות אחת, מובטחת הדמוקרטיה ונשמרת חירותם של הפרט ושל הכלל. לשון אחר, הביזור השיטתי והקונספטואלי של הסמכויות בין הרשויות, תוך השלטת עקרונות חוקתיים בדבר פיקוח ובקרה הדדיים, וקביעתם למטרה זו של קשרים וגשרים בין הרשויות השונות, הם שיצרו את הבסיס בעל המרכיבים המשולבים החובקים את כל זרועות השלטון. כך נוצרת מקבילית הכוחות, המקימה ומייצבת את האיזון, שהוא תנאי לקיום החירות ולקיום תקינות הממשל על כל זרועותיו.

— בג"ץ 910/86 יהודה רסלר נגד שר הביטחון, ניתן ב-12.6.88

הפרדת רשויות בארצות הברית

ארצות הברית היא דמוקרטיה נשיאותית פדרלית, המתנהלת על פי חוקה שהתקבלה בשנת 1788. אבותיה המייסדים של ארצות הברית, שכוננו את חוקתה, הושפעו מאוד מרעיון הפרדת הרשויות של מונטסקיה, ולכן קבעו בחוקה את ייסודן של שלוש רשויות שונות, והן:

• הרשות המחוקקת - הקונגרס של ארצות הברית, המורכב מהסנאט ומבית הנבחרים.
• הרשות המבצעת - הנשיא, מזכיריו (המקבילים לשרים), והמערכת הפקידותית הסובבת אותו.
• הרשות השופטת - מערכת בתי המשפט, לרבות בית המשפט העליון הפדרלי (שעוסק בענייני חוקה).

גישת האבות המייסדים הייתה כי "אין די בתיחום הגבולות של כל אחת (מהרשויות) על גבי הנייר בלבד", ולכן "יש לספק לכל אחת מהן נשק חוקתי להגן על עצמה", כפי שביטא זאת אלכסנדר המילטון:
”מה שעולה מן העקרונות הברורים והמוחלטים האלה הוא שאומנם יש להעניק לראש הממשל זכות וטו... על מעשי ענפיה של הרשות המחוקקת. בלא זו או זו לא יוכל הראשון בשום פנים להתגונן מפני מעשי הביזה של זו האחרונה… לִמדוּנוּ כללי החשיבה הנכונה וההגינות העיונית שאסור להפקיד את האחת לחסדה של זולתה, אלא מן הדין הוא להקנות לה יכולת חוקתית וממשית של הגנה עצמית”.

גם מבחינה מעשית, ג'יימס מדיסון ואלכסנדר המילטון סברו כי הערובה הטובה ביותר לחירות האזרח ולמניעת חוקים פסולים, היא שתי רשויות דמוקרטיות (כלומר הרשות המבצעת והרשות המחוקקת ששניהם נבחרים בידי הציבור, בניגוד לרשות השופטת) המאזנות זו את זו גם במישור החקיקה. מנגד האנטי-פדרליסטים סברו כי דוקא "עליונות המחוקק" ביחס לרשות המבצעת היא שתבטיח את חירות האזרח בצורה המיטבית.

חוקת ארצות הברית שאושרה בשנת 1789 עיגנה את זכות הווטו של ראש הרשות המבצעת על חקיקה של הרשות המחוקקת, אימצה למעשה את גישתם של מדיסון והמילטון. בשנים שלאחר מכן גם מרבית המדינות המרכיבות את ארצות הברית עיגנו בחוקה שלהן זכות התערבות למושל המדינתי בחקיקה של בית המחוקקים המדינתי.

רמת הפרדת הרשויות בארצות הברית נחשבת לגבוהה בעולם ולמיטבית, וזאת משום שהקונגרס האמריקאי והנשיא נבחרים בבחירות שונות, נפרדות ולא תלויות. הפרדת רשויות זו נשענת על מערכת סבוכה של איזונים ובלמים, המונעת מרשות מסוימת לצבור כוח והשפעה רבים מדי, העלולים לפגוע במהותה של הדמוקרטיה האמריקאית ובזכויות האדם המוגנות בחוקה.

דוגמות למערכת איזונים ובלמים בארצות הברית

איזונים ובלמים מהווים עיקרון יסודי בדמוקרטיה, בכך שכל רשות יכולה להגביל או לפקח על הרשויות האחרות, וכך נוצר איזון בין שלוש הרשויות הנפרדות במדינה.

• חקיקת חוקים

הקונגרס הוא בעל הסמכות היחידה לחוקק חוקים, אולם לנשיא שמורה הזכות להטיל וטו על הצעות חוק, ולא לקבל אותן. עם זאת, הקונגרס יכול לבטל את הוטו על הצעת החוק, אם יש רוב של שני שלישים התומך בהצעה בכל בית.

• הכרזת מלחמה

רק הקונגרס יכול להכריז מלחמה על מדינה אחרת, אולם רק הנשיא, ששולט על הצבא ועל שאר כוחות הביטחון, יכול לנהל את המלחמה.

• ביטול חוקים

בית המשפט העליון של ארצות הברית יכול לקבוע שחוק שחוקק הקונגרס עומד בסתירה לחוקת ארצות הברית ולכן איננו חוקתי, ויש לבטלו. בתגובה, הקונגרס יכול לערוך שינויים בחוקה, והוא בעל הסמכות היחידה לעשות כן, אך שינוי החוקה הוא מעשה מורכב ומסובך הדורש רוב של שני שלישים בכל בית והסכמה של שלושה רבעים ממדינות ארצות הברית.

• מינוי שופטים.

השופטים בבית המשפט העליון של ארצות הברית מתמנים על ידי הנשיא לכל חייהם. סמכות זו היא אחת מהסמכויות החזקות שעומדות לרשות הנשיא, משום שהשופטים הם אלו שמפרשים את החוק בכלל ואת החוקה בפרט וכך קובעים את דמותה של ארצות הברית, ולכן דורש המחוקק את הסכמת הסנאט למינוי השופטים. כן הנשיא אוחז בכוח להעניק חנינות ולדחות ביצוע של עונש מוות; כוח זה אינו מוגבל.

הפרדת רשויות בממלכה המאוחדת

הממלכה המאוחדת היא מונרכיה חוקתית, הנסמכת על פרלמנט רב כוח והשפעה ועל חוקה לא כתובה. נהוג לכנות חוקה שכזו "חוקה מטריאלית" (בניגוד לחוקה כתובה - "חוקה פורמלית", הקיימת, למשל, בארצות הברית), והיא מורכבת מחוקים רגילים, מפסקי דין משמעותיים וידועים, וכן מנורמות התנהגות דמוקרטיות וממוסכמות פוליטיות. כל אלה מייצבים את הדמוקרטיה הבריטית, ומחלקים את הכוח השלטוני לשלוש רשויות שונות:

• הרשות המחוקקת - הפרלמנט הבריטי, שמורכב משני בתים: בית עליון ובית תחתון. הבית העליון הוא בית הלורדים (House of Lords) והבית התחתון הוא בית הנבחרים (House of Commons).
• הרשות המבצעת - הממשלה.
• הרשות השופטת - מערכת בתי המשפט.

חריגה מעקרון הפרדת הרשויות

• על פי הגדרות המלוכה הבריטית, עומד המונרך בראש הרשות המבצעת ובראש הרשות השופטת, ומהווה חלק מן הרשות המחוקקת, ובכך סותר את עקרון הפרדת הרשויות. עם זאת, כל עוד אינו משתמש בסמכויותיו להתערבות או לפגיעה ברשויות הממשל, נותרת הממלכה המאוחדת דמוקרטיה מופרדת רשויות בפועל.
• תפקיד הלורד צ'נסלור, עד שנת 2005, כלל השתתפות בכל אחת משלוש הרשויות (לרבות שני בתי הפרלמנט), ובכך סתר בפועל את עקרון הפרדת הרשויות. המכהן בתפקיד זה היה חבר בבית התחתון של הפרלמנט (בית הנבחרים הבריטי), שימש כיו"ר הבית העליון של הפרלמנט (בית הלורדים) שמשמש גם כערכאת שיפוט עליונה, שימש כשר המשפטים בממשלה, וכן כראש הרשות השופטת.

מעורבות הרשות המבצעת בחקיקה

לנשיאי ארצות הברית יש זכות להטיל וטו על חקיקת הפרלמנט, וחלקם ניצלו אותה מאות פעמים; פרנקלין דלאנו רוזוולט הטיל וטו יותר מ-600, גרובר קליבלנד הטיל וטו יותר מ-400 פעמים, והארי טרומן הטיל וטו 250 פעמים.

גם בדמוקרטיות פרלמנטריות רווחת תופעת זכות וטו על החקיקה. מחקר השוואתי בשנות השישים בידי האיגוד הבין-פרלמנטרי מצא כי "העיקרון שלפיו הפרלמנט הוא שמפעיל את סמכות החקיקה באופן בלעדי אינו מתַקשר עוד עם המציאות ברוב מדינות העולם".

מאמצע המאה ה-20 ואילך, הגישה המקובלת ברוב הדמוקרטיות בעולם היא שהממשלה היא היוזמת העיקרית של חקיקה חדשה, ואילו תפקיד הפרלמנט להכריע אם לאשר או לדחות אותה. כך מחקר השוואתי מצא כי:
”הממשלה בשום אופן אינה רק הסוכן המיישם את החוקים שנחקקו על ידי הפרלמנט. זוהי הרשות הדומיננטית בשלב יצירת החוק. הפרלמנט שומר על כוחו רק במובן זה שהוא עדיין הגוף שנושא-ונותן ולו לבדו נתונה המילה האחרונה”.
בין ההסברים לכך; "העובדה שהחקיקה הפכה מורכבת יותר ונשענת על ידע מקצועי וכלכלי עצום, כפי שמעולם לא היה לפני כן – ובמדינה המִנהלית המודרנית היא דורשת תיאום סבוך בין גופי שלטון רבים".

הפרדת רשויות אנכית

ראו גם – רשות מקומית

לצד הפרדת הרשויות של שלושה כוחות השווים בכוחם (הרשות המחוקקת, הרשות המבצעת והרשות השופטת) המהווה "הפרדת רשויות אופקית", קיימת "הפרדת רשויות אנכית" של חלוקת הסמכות בין השלטון הארצי לרשויות שלטון מקומיות (שעומדות בסטטוס נמוך מהשלטון הארצי).

במדינות רבות, בהן בולטת ארצות הברית, קיימת חלוקת סמכויות משמעותית בין השלטון הפדרלי, לבין השלטון המדינתי שמחזיק מוסדות חקיקה ושיפוט עצמאיים. ביתר המדינות, דוגמת ישראל, קיימת סמכות מסוימת לשלטון המקומי, בדרגות משתנות. במודל השוודי ניתנה לעיריות אוטונומיה נרחבת והעיריות (כולל "הנהלת המחוז") אחראיות על תחומים רבים; השירותים החברתיים, מערכות החינוך, הדיור, הבנייה, תחבורה ובריאות הציבור. במקביל העיריות רשאיות לפעול גם בתחומים: אספקת אנרגיה, פנאי ותרבות. בסמכות העיריות לבצע שינויים במיסוי של תושביהם, כדי שיוכלו לפעול כנדרש בתחומים שבאחריותם. במודל השוודי לשלטון המדינתי תפקיד לפקח על פעילות העיריות, אך אין לו סמכות לבטל את החלטותיהן.

ביחס לחלוקת הסמכויות, אחת ההצעות היא לקבוע שלשלטון הארצי תהיה "סמכות שיורית", כלומר סמכותו תוגבל לנושאים אשר הרשויות המקומיות אינן יכולות לנהל בעצמן באופן יעיל וכן לנושאים לגביהן צריכים להילקח בחשבון שיקולים ואינטרסים כלל מדינתיים.

בהודו, שם נהוגה גם כן שיטה זו, בשונה משוודיה לשלטון המדיני דווקא ישנה הסמכות לבטל את החלטותיהן של פעילות העיריות והמחוזות השונים.

להפרדת הרשויות האנכית קיימים מספר יתרונות:

1. הענקת אוטונומיה לשלטון המקומי עשויה להקטין את השסע הפוליטי בין תומכי גישות שונות (למשל בתחומי המוסר, החינוך, הכלכלה והתרבות), מכיוון שכל פרט יוכל ביתר קלות להתגורר באזור בו קיימת הגישה הפוליטית הקרובה יותר לעמדתו (דבר שמלבד התועלת לאותו פרט, יועיל גם לרוב שלא יאלץ להתמודד עם מיעוט מתוסכל).
2. הענקת אוטונומיה לשלטון המקומי תאפשר בחינה מקומית של גישות פוליטיות שונות (למשל בתחום החינוך, התרבות והרווחה) באופן שאם יוכחו כמועילות יאומצו בידי הרשויות האחרות ויובילו לשגשוג כלל מדינתי (כאשר ייתכן ולא הייתה מלכתחילה תמיכה מדינתית לביצוע הניסיון) ואילו אם יתבררו ככושלות לא יווצר נזק ברמה הארצית (בניגוד לנזק שהיה נגרם אילו אותה גישה הייתה מיושמת מלכתחילה ברמה הארצית).
3. לפי הגישה הליברלית המעדיפה מינימום התערבות של השלטון בחירות הפרט, קיים יתרון להתערבות של רשות מקומית הקרובה יותר ל'אזרח הקטן' ושכוח ההשפעה שלו עליה גדול יחסית, לעומת התערבות של רשות ארצית.
4. הפחתת החשש מפני עריצות הרוב במדינה שתופעל כלפי מיעוט, כיוון שהמיעוט יוכל להתרכז באזור מקומי בו יהיה לו רוב או לפחות יהווה גורם בעל השפעה פוליטית משמעותית. אלכסיס דה טוקוויל הגדיר זאת: ”הרשויות העירוניות והמחוזיות הן אפוא בחזקת שרטונים סמויים, הבולמים או מפצלים את זרמי הגאות של רצון העם”.

לקריאה נוספת

• אמנון רובינשטיין וברק מדינה, המשפט החוקתי של מדינת ישראל, הוצאת שוקן, מהדורה שישית, 2005, כרך א: עקרונות יסוד, פרק 2 - הפרדת רשויות
• חיים כהן, המשפט, מוסד ביאליק, 1991, הפרק "הפרדת הרשויות", עמ' 285–290

קישורים חיצוניים

מדיה וקבצים בנושא הפרדת הרשויות בוויקישיתוף