מצב חירום (ישראל)

מצב חירום על פי סעיף 9 לפקודת סדרי השלטון והמשפט (ומאוחר יותר חוק יסוד: הממשלה) מתקיים בישראל ללא הפסקה מיום הכרזתו, 19 במאי 1948 ועד היום. מצב חירום נותן בידי הכנסת או הממשלה את הסמכות לאפשר לממשלה להפעיל הסדרים ייחודיים – תקנות לשעת חירום, לעיתים תוך פגיעה מידתית בחירויות יסוד. החוק אינו מגדיר תרחישים, כגון אסון פתע רב-נפגעים, שבהינתן התממשותם תתאפשר לכנסת או לממשלה התקנת תקנות לשעת חירום.

היסטוריה חקיקתית

ראשיתו של כלי זה בימי המנדט הבריטי – תקנות ההגנה (שעת חירום) 1945.

סעיף 9 לפקודת סדרי השלטון והמשפט, שאושרה במועצת המדינה הזמנית ב-19 במאי 1948, ארבעה ימים לאחר הקמת המדינה, העניק למועצת המדינה הזמנית סמכות להכריז כי "קיים במדינה מצב של חירום". ולהתקין תקנות לשעת חירום, שכוחן יפה "לשנות כל חוק, להפקיע זמנית את תקפו או לקבוע בו תנאים, וכן להטיל או להגדיל מיסים או תשלומי חובה אחרים".

עם כניסתה לתוקף של הגרסה השנייה של חוק יסוד: הממשלה ב-1996, הוחלף סעיף 9 לפקודת סדרי השלטון והמשפט בסעיפים 49–50 של חוק יסוד: הממשלה. סעיף 49 העביר לכנסת את הסמכות להכריז על מצב חירום, אך הותיר בידי הממשלה את הסמכות לעשות זאת כאשר יש צורך לעשות זאת קודם לכינוס הכנסת. בסעיף 50 הוגבל מעט כוחן של תקנות שעת חירום, ונקבע כי "אין בכוחן של תקנות שעת חירום למנוע פניה לערכאות, לקבוע ענישה למפרע, או להתיר פגיעה בכבוד האדם". הוראות אלה נכנסו לתוקף לאחר הבחירות לכנסת הארבע עשרה.

בגרסה שלישית של חוק יסוד: הממשלה, שנחקקה ב-2001, ושתוקפה מיום תחילת כהונתה של הממשלה שהוקמה לאחר הבחירות לכנסת השש עשרה, עוסקים בנושא זה סעיפים 38 ו-39.

הבחנה בין מצבי חירום שונים

שעת התקפה

מצב חירום מיידי המוגדר בחוק ההתגוננות האזרחית כזמן שבו מתנהלת בפועל התקפה על שטח מסוים בישראל, והוא נמשך עד תום 24 שעות מתחילת ההתקפה אלא אם ניתן אות ארגעה לפני כן. זהו מצב אוטומטי שאינו דורש הכרזה פוליטית, החל מרגע שמתנהלת בפועל התקפה בשטח מסוים. בזמן זה מוקנות לפיקוד העורף סמכויות מלאות זהות לאלו שבמצב מיוחד בעורף.

מצב מיוחד בעורף

מצב נוסף בחוק ההתגוננות האזרחית, המוכרז כאשר קיימת סבירות גבוהה לכך שתתרחש התקפה על האוכלוסייה האזרחית. ההכרזה מתבצעת על ידי הממשלה או שר הביטחון. הכרזתו פוקעת תוך 48 שעות ללא הארכת ממשלה, ובהמשך נדרש גם אישור של ועדת החוץ והביטחון של הכנסת. הגורם האחראי לתפעול המצב בשטח הוא פיקוד העורף, אשר מנחה את ארגוני העזר כמו מד"א וכיבוי אש ומתאם את פעולות משרדי הממשלה בענייני התגוננות אזרחית. מצב זה חל כאשר מתקיים משבר ביטחוני ספציפי שבמסגרתו נדרש צה"ל להפעיל סמכויות אזרחיות שאינן נתונות לו בשגרה.

אירוע חירום אזרחי

מצב המוגדר בפקודת המשטרה, אשר מתייחס לאירועים שאינם בהכרח מלחמתיים מובהקים, כגון פגיעה חמורה כתוצאה מכוח טבע, מפגע סביבתי, אירוע כימי או ביולוגי, תאונה או פעילות חבלנית עוינת. בדרך כלל, השר לביטחון לאומי הוא שמכריז על אירוע זה, אלא אם כבר הוכרז "מצב מיוחד בעורף", ואז הסמכות עוברת לשר הביטחון. בניגוד למצב מיוחד בעורף, הגורם האחראי לפיקוד ולשליטה באירוע חירום אזרחי הוא משטרת ישראל. למשטרה מוקנות במצב זה סמכויות נרחבות, כגון מתן הוראות לגופי ההצלה וכן סמכויות הפוגעות בחופש התנועה ובקניין לשם הצלת חיים, כולל כניסה בכוח למבנים.

מצב חירום תמידי

מצב חוקתי ומשפטי השורר בישראל ברציפות מאז הקמתה מכוח סעיף 38(א) לחוק-יסוד: הממשלה, מוארך מדי שנה על ידי הכנסת, ומהווה את התשתית החוקית להתקנת תקנות שעת חירום על ידי הממשלה. תקנות אלה מאפשרות לממשלה לגבור על חקיקה רגילה של הכנסת, והן חלות לרוב לתקופה של שלושה חודשים, עם אפשרות להארכה. מבחינה היסטורית, הממשלה עשתה שימוש בתקנות אלו לא רק לצרכים ביטחוניים מובהקים, אלא לרוב לטובת יישום מדיניות כלכלית ואזרחית. קיימות מגבלות על הפעלת סמכות זו. פסיקת בית המשפט העליון קבעה כי הממשלה לא תשתמש בתקנות שעת חירום במקרים שבהם הכנסת יכולה לחוקק חוק באופן סדור ומהיר. פסיקה זו הובילה לאורך השנים לירידה בשימוש בתקנות אלו. בעת התפרצות נגיף הקורונה חזרה הממשלה להשתמש בתכיפות בסמכות זו.

סמכויות

הכרזה על מצב מיוחד בעורף מעניקה לכוחות הביטחון ולממשלה סמכויות נרחבות:

קצינים רשאים לתת הוראות להצלת חיים ורכוש, לחייב אזרחים לשהות במקלטים, לאסור או להגביל לימודים, ולמנוע כניסה או יציאה משטחים מסוימים. חייל פיקוד העורף רשאי גם להיכנס בכוח סביר לכל מקום לצורך מילוי תפקידו.

שרי ממשלה מקבלים סמכויות חריגות בתחומם. לדוגמה, שר העבודה רשאי להוציא צווים למפעלים חיוניים או להתיר שעות נוספות, שר התקשורת רשאי להורות לגופי תקשורת להפסיק פעילות או להעמידם לרשות כוחות הביטחון, שר התחבורה יכול לקבוע שינויים בטיסות, ושר הפנים יכול להתיר לרשות מקומית לפעול מחוץ לתחומה.

זכויות האזרחים

חל איסור לפטר עובד שנעדר בשל הוראות פיקוד העורף, אסור לנתק חייבים מחשמל, והמפקח על הבנקים רשאי למנוע הגבלת חשבונות בשל צ'קים שסורבו. האיסור על פיטורים אינו חל אם המעסיק סיפק במקום העבודה סידור נאות להשגחה על הילד. ההכרזה אינה מקנה פיצוי אוטומטי על נזק כלכלי או רכוש. הפיצויים ניתנים דרך מנגנונים קיימים כמו חוק מס רכוש וקרן פיצויים, הוראות שעה זמניות, או מענקי סיוע נקודתיים שמחליטה עליהם הממשלה למימון צרכים מיידיים.

אופן הכרזתו של מצב חירום

ככלל, הסמכות להכריז על מצב חירום נתונה לכנסת. הכנסת עצמה, או הממשלה, רשאיות להציע להכריז על מצב חירום לתקופה שלא תעלה על שנה. בפועל, כל ההצעות הובאו מטעם הממשלה. לפי תקנון הכנסת, שעה שמגיעה הצעה כזו לכנסת, מתכנסת ועדה מיוחדת המשותפת לוועדת החוץ והביטחון ולוועדת חוקה, חוק ומשפט על מנת לדון בהצעה, ולהגיש את המלצתה לכנסת. מאוחר יותר, נדונה המלצת הוועדה המשותפת במליאת הכנסת. החלטת הכנסת מתפרסמת ברשומות.

במקרים דחופים, כאשר לא ניתן לכנס את הכנסת, רשאית הממשלה להכריז על מצב חירום, אך לתקופה שלא תעלה על שבעה ימים. אם לא ניתן היה לכנס את הכנסת גם במהלך תקופה זו, רשאית הממשלה להאריך את מצב החירום בשבעה ימים נוספים. עד כה לא עשתה הממשלה שימוש בסמכותה זו, משום שממילא הכריזה הכנסת על מצב חירום לתקופות ארוכות יותר.

בסמכותה של הכנסת לבטל את מצב החירום בכל עת, בין אם הוכרז על ידה ובין אם הוכרז על ידי הממשלה.

קיומו של מצב חירום

הכרזה על קיומו של מצב חירום ניתנה בשנת 1948, ארבעה ימים לאחר הכרזת המדינה, במטרה לתת לממשלה כלים שיאפשרו לה להתמודד באופן מיידי עם הקשיים שפקדו את המדינה שאך הוכרזה עצמאותה ומצאה עצמה במלחמה.

אף שהנסיבות ששררו בישראל ב-1948 השתנו, ההכרזה על מצב חירום לא בוטלה עד היום. הסיבה לכך אינה צורך אובייקטיבי בקיומו, שכן הנסיבות שהביאו להכרזתו ב-1948 ברובן אינן קיימות עוד. הסיבה היא שבמשך השנים נחקקו חוקים רבים ובהם הוראות המותנות בקיומו של מצב חירום, וביטולו של מצב החירום יביא לבטלותן של הוראות אלה. כך, למשל, קובע סעיף 11 לחוק שעות עבודה ומנוחה, כי שר העבודה רשאי להתיר העבדת עובד בשעות נוספות בסקטורים שונים, וכן "בתקופה שבה קיים במדינה מצב של חירום". ביטולו של מצב החירום יביא לכך כי לא ניתן יהיה להעסיק עובדים בשעות נוספות בישראל, אלא באותם סקטורים המוזכרים בחוק. יתר החוקים שתוקפם מותנה בקיומו של מצב חירום הם פקודה להארכת תוקף של תקנות שעת חירום (יציאה לחוץ לארץ), חוק להסדר תפיסת מקרקעים בשעת חירום, חוק לקיום צווים לפי תקנות-שעת-חירום בדבר תפיסת מקרקעים (שיכון מוסדות המדינה בירושלים), חוק להארכת תוקף של תקנות שעת חירום (פיקוח על כלי שיט), חוק סמכויות שעת חירום (מעצרים) (החוק המאפשר ביצוע מעצרים מנהליים), סעיפים מסוימים בחוק הסדרי משפט ומינהל [נוסח משולב] ובפקודת הנזיקין, חוק הפיקוח על מצרכים ושירותים, וכן 23 צווים שהוצאו מכוחו.

בשנת 1999 הגישה האגודה לזכויות האזרח עתירה לבג"ץ בדרישה לביטול ההכרזה על מצב החירום. בעתירה נטען כי החוקים שתוקפם תלוי במצב החירום מאפשרים הטלת הגבלות קשות על חופש הביטוי, פגיעה בזכות השביתה, בחופש ההתאגדות, בזכות הקניין ועוד, בניגוד לחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו. בית המשפט הוציא צו על תנאי עוד באותה שנה, אך נתן למדינה ארכות כדי להשלים את הליכי החקיקה הדרושים.

מאז שנת 2000 האיצה הממשלה את מאמציה לתקן את אותם חוקים, ולבטל את הזיקה שיש בין הוראותיהם לבין מצב החירום. תרם לכך גם לחץ של הוועדה המשותפת, שבמספר מקרים סירבה להאריך את מצב החירום בשנה, והסתפקה בחצי שנה בלבד.

בדיון שהתקיים בכנסת בנושא זה בשנת 2001 אמר חבר הכנסת נחום לנגנטל (מפד"ל): "סוגיית הארכת התקנות לשעת חירום על מנת שיחולו חוקים מסוימים היא סוגיה שכל אדם שהוא אדם הגון חייב להודות שיש בה מן הדרקוניות שמשטר דמוקרטי לא יכול לחיות אתה. צריך להגיד זאת באופן אמיתי." עם זאת, לאור המצב הביטחוני שבו נמצאת מדינת ישראל, הוא הצדיק את הארכת התוקף של הוראות מצב החירום. בתום הדיון הכנסת השאירה את המצב על כנו.

בשנת 2008, בדיון שנערך בבג"ץ במסגרת העתירה שהגישה האגודה לזכויות האזרח, מתחה נשיאת בית המשפט העליון דורית ביניש ביקורת על קצב עבודתה של הממשלה בטיפול בחוקים. ביניש ציינה כי "ההתקדמות אינה משביעה רצון" וכן קבעה כי "בכל הנוגע לחקיקה הקשורה בפיקוח על מצרכים ושירותים קשה לקבל את הסברי המדינה, והזיקה של צווים אלה ושל החוק למצב החירום אינה מתקבלת על הדעת. הגיעה העת שהממונים על הנושא יתנו דעתם לחשיבות שיש לניתוק הקשר שראשיתו בימי קום המדינה. הכנסת אמנם מקיימת מעקב אחרי נושאי החקיקה התלויים במצב החירום, אך נראה כי אין מדובר במעקב נמרץ או בדרישה נמרצת די הצורך שהממשלה תפעל לקידום הנושא". גם הכנסת הביעה אי שביעות רצון מקצב עבודת הממשלה, ובשנת 2009 הוקם צוות מעקב בראשותו של חבר הכנסת אברהם מיכאלי, לשם פיקוח הדוק יותר על עבודת הממשלה בעניין.

ב-7 במאי 2012 הכנסת הכריזה על מצב חירום פעם נוספת. למחרת, 13 שנה לאחר העתירה שהגישה האגודה לזכויות האזרח, דחה בג"ץ את העתירה. השופט אליקים רובינשטיין קבע בפסק דינו כי ההחלטה האם להכריז על מצב חירום תלויה בשיקולים מדיניים שאין מקום כי בית המשפט יתערב בהם. הוא שב ומתח ביקורת על קיומם של חיקוקים שתוקפם מותנה בקיומו של מצב חירום, וציין כי לעתירה היה תפקיד חשוב בזירוז הליכי החקיקה הדרושים לשם תיקונם של חיקוקים אלה:

באנו לעת הזאת לכלל מסקנה, כי העתירה מיצתה עצמה, אף שאמנם לא תמה המלאכה; אנו סבורים, כי יש לאפשר לרשויות המדינה לפעול לסיום תהליכי החקיקה שהעותרת סייעה בעתירתה לקדם. אומנם, עתירה זו ראויה היתה, והמסר שבליבה לא לשווא היה, אולם, כפי שציינו בהחלטה מיום 1.8.06, אין ניתן להתעלם מכך שישראל טרם באה אל המנוחה ואל הנחלה... מנגד, דבר שעמדנו עליו לאורך ההליך, אין להשלים עם השימוש שנעשה במשך השנים בהכרזה על מצב החירום במצבים בהם נחוץ היה להגיע לחקיקה עדכנית מאוזנת שאינה חקיקת חירום... בהודעת העדכון האחרונה מטעם המדינה מיום 29.11.11, נזכרה הקמתו של צוות מאבק מיוחד לעניין ההכרזה על מצב החירום, הפועל מאז 22.6.09 ומפקח על התקדמות תהליכי העבודה הממשלתית לניתוק החקיקה מן הזיקה להכרזת החירום. בנוסף, הודעת העדכון האחרונה פירטה את המשך הליכי החקיקה בתחומים רבים, ונציין במיוחד שוב את סוגית הצוים שהוצאו, בין היתר, מכוח חוק הפיקוח על מצרכים ושירותים: על פי הודעת העדכון האחרונה, מתוך 160 הצוים שעמדו בתוקף בוטלו לאורך תקופת העתירה כ-91, ומתוך 69 הצוים שנותרו צפויים עשרות להתבטל בעתיד הקרוב. סוגיה זו הייתה מן הכואבות שבהסדרי החירום, נוכח הזיקה הרופפת בין צוים רבים לבין נושאי חירום כנתינתם; גם בתחום זה האור נראה בקצה המנהרה.

בשנת 2009 החלה הוועדה המשותפת לוועדות חוקה וחוץ וביטחון לפעול לביטול מצב החירום שקיים בישראל מאז הקמתה. באותה שנה עמדו בתוקף 165 צווים ותשעה חוקים כתוצאה ממצב החירום. הוועדה ביטלה עשרות צווים, חלקם אנכרוניסטיים כמו הצו לפיקוח על ייצור גלידה, הצווים לייצור פודינג וערבוב קפה והצו למכירת בשר גמל. שניים מהחוקים הוסדרו: חוק המאבק בטרור שהחליף את פקודת מניעת טרור וחוק למניעת הסתננות (עבירות ושיפוט).

לקראת סוף 2017 נותרו 21 צווים ושישה חוקים שעדיין לא הוסדרו, ולא ברור מתי יוסדרו. בנוסף לצווים הכלכליים, קיימים גם מספר חוקים וצווים בנושאים ביטחוניים, ובהם צו המסדיר את שיטות הצפנת המידע בישראל וחוק המאפשר תפיסת שטחים במצב חירום. בהצבעה בכנסת ב-16 באוקטובר 2017 הוחלט להאריך את מצב החירום עד אוגוסט 2018.

בתקופת כהונת הממשלה ה-37 חל "מצב מיוחד בעורף" לאורך תקופה ארוכה של למעלה משנתיים. בעקבות מתקפת שבעה באוקטובר הכריז שר הביטחון על מצב מיוחד בעורף ביחס לשטח עוטף עזה, ובהמשך אותו היום הרחיב את הכרזתו לשטח המדינה כולה. לאורך מלחמת "חרבות ברזל", הוארכה ההכרזה כמה פעמים נוספות:

בשנת 2023 נותרו 14 צווים וחמישה חוקים שעדיין לא הוסדרו. בהצבעה בכנסת ב-13 ביוני 2023 הוחלט להאריך את מצב החירום בשנה נוספת.

ב-28 במאי 2024 הצביעה מליאת הכנסת בעד ההחלטה להאריך את תוקף ההכרזה על מצב החירום במדינה עד ליום 31 בדצמבר 2024.

ב-24 בדצמבר 2024 הצביעה מליאת הכנסת בעד ההחלטה להאריך את תוקף ההכרזה על מצב החירום במדינה עד לדצמבר 2025.

ב- 28 בפברואר 2026, עם פתיחת מבצע שאגת הארי הכריז שר הביטחון על "מצב מיוחד בעורף" בשטח מדינת ישראל כולה. למחרת החליטה הממשלה להאריכו עד ל-12 במרץ 2026, והכרזה אושרה על-ידי ועדת החוץ והביטחון של הכנסת.

הממשלה האריכה את מצב החירום עד ל-7 במאי 2026 ולאחר מכן עד 19 במאי.

ראו גם

• מצב מיוחד בעורף
• העורף במלחמת לבנון השנייה
• כוננות
• שירותי חירום

קישורים חיצוניים

• חוק-יסוד: הממשלה, ספר החוקים הפתוח, באתר ויקיטקסט
• סקירת הטיפול בחקיקה שתוקפה מותנה בקיומה של הכרזה על מצב חירום (נובמבר 2016) באתר הכנסת
• יובל יועז, מצב חירום. 57 שנים. ולא רואים את הסוף, באתר הארץ, 19 ביוני 2005
• יהונתן ליס, ובמוקד הדיונים בכנסת: גלידה ורחת לקום, באתר הארץ, 24 במאי 2011
• מידע אודות ההתדיינות בבג"ץ בעניין ביטול מצב החירום, מתוך אתר האגודה לזכויות האזרח בישראל

הערות שוליים

הבהרה: המידע בוויקיפדיה נועד להעשרה בלבד ואין לראות בו ייעוץ משפטי.