פינוי בינוי

בניין בבנייה במסגרת פרויקט פינוי-בינוי בשכונת רמות רמז בחיפה. מצד שמאל-בניין המיועד אף הוא להריסה ובנייה מחדש

הריסות לצורך מיזם "פינוי בינוי" ביפו

פינוי בינוי הוא סטטוס בישראל לשטח עירוני שהוחלט להרוס את בתי המגורים הישנים שבו, ולבנות תחתיהם בנייני מגורים חדשים. משרד הבינוי והשיכון רשאי להכריז על שטח כעל מתחם פינוי בינוי באמצעות צו הכרזה, שתוקפו עד שש שנים. פינוי בינוי הוכרז לראשונה כמדיניות רשמית של משרד הבינוי והשיכון בשנת 1998. היוזמה לפרויקט פינוי בינוי בישראל היה של האדריכלית סופיה אלדור, דאז מנהלת אגף לתכנון עירוני במשרד הבינוי והשיכון ויושבת ראש הראשונה של הוועדה הראשונה להתחדשות העירונית.

הכרזה על שטח כעל מתחם פינוי בינוי

הכרזה על שטח כעל מתחם פינוי בינוי היא חלק ממדיניות ההתחדשות עירונית בערים שנוצרה כפתרון לבעיות הנגררות בעקבות תהליך הפרבור. מדיניות זו פותחה בעקבות אזילת השטחים הפתוחים מחוץ לערים, קריאת גופי התכנון לציפוף הערים, וחוסר היכולת לטפל במרקמים עירוניים מתדרדרים. ההכרזה על שטח כעל מתחם פינוי בינוי נעשית על מנת לעשות שימוש יעיל יותר בקרקע, על מנת לאפשר עתודות מגורים תוך שמירה על שטחים ירוקים בעיר ועל מנת לשפר את תדמית העיר. בשטחים המוכרזים כמתחמי פינוי בינוי מבוצעת בדרך כלל הריסת המבנים ובנייה מחדש של שכונה צפופה יותר ובעלת תשתיות משופרות. בשטחים המוכרזים כמתחמי פינוי בינוי ניתנות תוספות של זכויות בנייה והטבות מיסוי, כגון פטור מהיטל השבחה. כל אלה מעודדים התקשרות בין היזמים לדיירים במתחם.

דרך הביצוע

הדיירים ו/או היזמים מוציאים את התוכנית לפועל, דיירי הבניין (או מספר בניינים) חותמים על הסכמה לפרויקט בינוי. בהסכם מבטיח היזם לדיירים דירה חדשה בשטח זהה או גדול יותר מהדירה הקיימת בבניין החדש, תשלום שכר דירה בזמן הבנייה ותשלום הארנונה על שטח הדירה הישנה. היזם הורס את המבנה הקיים ובונה במקומו מבנה גבוה יותר ובעל מספר דירות גדול יותר (בהתאם להיתר הבנייה שניתן ליזם), שחלקן ניתנות לדיירים הקודמים וחלקן נמכרות לדיירים חדשים. החזר הוצאות היזם והרווח שלו מותנה במכירת כל הדירות הנוספות שנבנו לדיירים חדשים, במחיר מתאים.

רשויות התכנון מאפשרות את ההתחדשות העירונית בשלושה מסלולים:

מסלול רשויות מקומיות

הרשות המקומית יוזמת את פרויקט ההתחדשות העירונית, משרד הבינוי והשיכון רשאי להכריז על שטח כעל מתחם פינוי בינוי באמצעות צו הכרזה, שתוקפו הוא עד שש שנים, אלא אם כן תוארך ההכרזה. הרשות המקומית מתכננת ומאשרת. הדיירים ו/או היזמים מוציאים את התוכנית לפועל.

מסלול מיסוי

מסלול מיסוי פועל מתוקף חוק מיסוי מקרקעין (שבח ורכישה). מטרתו לתמרץ תהליכים של התחדשות עירונית המתבצעים בכוחות השוק הפרטי בלבד. במסגרת מסלול זה רשאים יזמים או בעלי הנכסים לפנות לוועדה להתחדשות עירונית, ולבקש כי תמליץ לממשלה להכריז על מתחם כמתחם פינוי-בינוי. הכרזת הממשלה מקנה, במהלך תקפותה, הטבות במס שבח, במס רכישה ובמס ערך מוסף לדיירים המפונים. בנוסף היא מאפשרת את דחיית המועד הקובע את חבות המס. רוב הפרויקטים שיצאו לפועל בישראל הם ביוזמה פרטית במסלול מיסוי.

מסלול תמ"א 38 תיקון מס'2

תמ"א 38, תוכנית לחיזוק מבנים מפני רעידות אדמה, אושרה במאי 2005. גרסתה המקורית כללה חיזוק מבנים שהוקמו לפני 1980 ובניית דירות על הגג. ב-2010 נכנסה לתוקף הגרסה השנייה של התוכנית, שלפיה ניתן להרוס מבנים אשר מהנדס קבע שיש צורך בחיזוקם, ולהקים תחתם מבנים חדשים לפי זכויות הבנייה הישנות, בתוספת לזכויות שהוקנו מתוקף התמ"א. קווי הבניין של המבנה החדש לא יחרגו מקווי הבניין, לפי התוכניות המפורטות במקום. מכיוון שתהליך הפינוי בינוי מתוקף תמ"א 38/2 נעשה במסגרת תוכנית בניין עיר שבתוקף, הכדאיות הכלכלית ליזמים נמוכה יותר מאשר במסלולים האחרים בפינוי בינוי, מכיוון שהם מבוצעים במסגרת תוכנית בניין עיר חדשה. עם זאת, תהליך הוצאת היתר לביצוע פינוי בינוי לפי תמ"א 38/2 הוא מהיר יותר מאשר התהליך המקביל של פינוי בינוי. בדרך כלל נדרש פרק זמן של שנה בממוצע להוצאת היתר לתמ"א 38/2 לעומת חמש שנים בממוצע לפינוי בינוי.

פיצוי התושבים במתחם

בניין שפונה מדייריו בטרם הריסתו

לרוב הפינוי כרוך בפיצוי של התושבים שגרו במקום, לפחות בדיור חילופי, בין אם באותו מתחם ובין אם באזור אחר. במדינות דמוקרטיות פינוי התושבים הוא לרוב החלק הבעייתי והארוך ביותר בתהליך כולו. במדינות בלתי דמוקרטיות חלק זה מהיר בהרבה, ולרוב מתמצה במשלוח משטרה למקום והעברת התושבים לאזור אחר, לעיתים אף ללא פיצוי כספי וללא הבטחת דירה חדשה במבנה החדש.

במקרה של פרויקט פינוי-בינוי מוצלח, הדיירים הוותיקים מרוויחים (על הנייר) את ההפרש שבין ערך הדירה החדשה שלהם לערך הדירה הישנה, בלא שהשקיעו מכספם הפרטי בפעולת ההשבחה.

בעיות וסיכונים

לצורך התחלת פרויקט פינוי-בינוי ישנו צורך בגיוס הסכמה של מרבית הדיירים בבניין. חלק מהדיירים עשויים להתנגד לפרויקט בשל קשיי מעבר לדירה חלופית (לדוגמה, קשישים), חלקם בשל אי-רצון בשינוי סביבת מגורים, חלקם בשל הוצאות צפויות גבוהות יותר במבנה החדש, וחלקם מתוך טקטיקת משא ומתן לצורך השגת זכויות גבוהות יותר בהסכם עם היזם.

ההוצאות הכספיות המוטלות על היזם כבדות: עליו לממן הריסת מבנה קיים, שכר דירה לדיירים הוותיקים למשך 3 שנים, ובניית בניין מגורים שלם שבו ניתן למכור רק חלק מהדירות שנבנו. מול הוצאות אלו זוכה היזם להטבות מסוימות מהרשויות כדוגמת פטור מהיטל השבחה, זכויות בנייה מוגדלות ועוד. היזם גם פטור מתשלום מחיר הקרקע לרשות מקרקעי ישראל, היות שהקרקע בבעלות או בחכירת הדיירים, שהקנו ליזם את זכויות הבנייה בקרקע במסגרת ההסכם שנחתם עימם. כדאיות של פרויקט פינוי-בינוי עולה ככל שנבנות יותר דירות (בהשוואה למספר הדירות המקורי), וככל שמחיר הדירות הממוצע באזור גבוה יותר (ומרכיב הקרקע, שהיזם אינו משלם עבורה, הופך להיות חלק משמעותי ממחיר הדירה), היחס המקובל הוא 3–5 דירות חדשות על כל דירה ישנה באזור המרכז (לדוגמה ברעננה מבוצע פרויקט פינוי-בינוי ביחס של 1–3 ואילו בפרויקט קריית האמנים בראשון לציון היחס הוא של 1–5). מחוץ לאזור המרכז פרויקטים של פינוי-בינוי הם לרוב לא כלכליים. פרויקט הפינוי-בינוי הראשון שהוקם בבאר שבע נבנה ביחס של כמעט 25 דירות חדשות על כל דירה ישנה.

הסיכונים בפרויקט פינוי-בינוי כוללים אפשרות להפסקת עבודות הבנייה בשלבים שונים של הבנייה מסיבות שונות (פשיטת רגל של היזם, עבירות בנייה, אי-מציאת די קונים במחיר המבוקש לדירות החדשות, קשיי נזילות), דבר שיותיר את הדיירים הישנים ללא דירה בבעלותם, לאחר שדירתם הישנה נהרסה. הדיירים הוותיקים יכולים להגן על עצמם מסיכון זה באמצעות קבלת ביטחונות מתאימים מצד היזם.

מסגרת חוקית

הכרזה על מתחם פינוי לשם בינוי היא בסמכותה של ממשלת ישראל על פי סעיף 33א. לחוק התכנון והבנייה, התשכ"ה-1965.

יוזמות פינוי בינוי מוסדרות בחוק בינוי ופינוי של אזורי שיקום, התשכ"ה-1965. בשנת 2006 חוקקה הכנסת את חוק פינוי ובינוי (פיצויים), התשס"ו-2006 במטרה להתגבר על קשיים שגורמים דיירים בודדים בבתים משותפים המתנגדים להסכמי פינוי בינוי, למול רוב גורף של שאר דיירי הבניין. התנגדות כזו באה לעיתים על רקע ניסיון לזכות בהסדר כלכלי עדיף על פני שאר הדיירים. החוק קובע כי דייר המסרב באופן בלתי סביר לעסקת פינוי בינוי, למרות רוב מיוחס של דיירים המסכימים לעסקה, יישא באחריות לנזקי שאר הדיירים כתוצאה מעיכוב העסקה, בתנאים הקבועים בחוק.

לעניין חוק זה, סירוב סביר יחשב לכזה כאשר נימוקיו הם אי-כדאיות כלכלית, אי-העמדת מגורים חלופיים (ומתאימים, במקרה של בעלי מוגבלויות) לתקופת הבנייה, אי-העמדת ביטחונות מתאימים, ונסיבות אישיות מיוחדות.

בשנת 2014, נדרש לראשונה בית המשפט העליון להכריע כי הכשלת פרויקט פינוי־בינוי חושפת דייר סרבן לאחריות נזיקית. בית המשפט העליון הותיר על כנו פיצוי בסך 485 אלף שקל שבו חויבה דיירת סרבנית לשלם לשכניה בבניין, לאחר שקבע כי הסירוב שלה אינו סביר, לאור העסקה שהוצעה לה.

בשנת 2016, שרת המשפטים איילת שקד החלה לקדם שתי הצעות חוק בתחום ההתחדשות העירונית. הצעת חוק פינוי ובינוי (פיצויים) (פינוי בשל סירוב בלתי סביר), שמכונה הצעת חוק "דייר סרבן". על פי הצעת החוק כאשר תהיה קיימת הסכמה של רוב מיוחס (80%) מבין בעלי הדירות, יוכל בית המשפט להטיל על הדייר המסרב סירוב בלתי סביר, אחת משתי סנקציות: או פיצוי נזיקי או להורות בצו על פינוי דירתו של הדייר הסרבן. הצעת חוק "המאכערים" המטפלת בהסכמי קדם התקשרות שלא פעם כובלים דיירים המעוניינים בפרויקטים של פינוי בינוי.

סטטיסטיקה

החל מהעשור השני של המאה ה-21, כ-5% מתוך סך התחלות הבנייה בישראל בשנה הם בפרויקטים של פינוי-בינוי וכ-9% נוספים בפרויקטי תמ"א 38 (תיקון מס' 2) במסלול הריסה ובנייה מחדש, רובם המוחלט באזור המרכז.

שנה	סך התחלות הבנייה	פינוי־בינוי	% מתוך סך התחלות הבנייה	תמ"א 2–38 הריסה ובנייה מחדש	% מתוך סך התחלות הבנייה
2014	46,975	2,892	6%	4,034	8.5%
2015	53,449	2,159	4%	4,867	9%
2016	53,239	2,263	4%	5,392	10%

מיזמים שיצאו לדרך

קריית אונו

בשנת 2014, הושלם מיזם פינוי בינוי הראשון שיצא לדרך בישראל בקריית אונו בשנת 2001, שם נהרסו מספר מבנים נמוכים במתחם המשתרע על פני כ-26 דונם ובנה תחתם 11 בנייני מגורים חדשים הכוללים 513 יחידות דיור, 270 מתוכן נמסרו לדיירים הוותיקים.

בשנת 2017, הושלם מיזם פינוי בינוי נוסף בין הרחובות הרוגי מלכות בבל, לוי אשכול ורחוב הכלנית. במסגרת הפרויקט פונו 92 דיירים מ-5 בניינים ישנים שניבנו בשנות ה-60, במקומם נבנו 5 מגדלים בני 13–16 קומות, וסך הכול 366 יחידות דיור חדשות.

תל אביב

בפברואר 2011 החלו עבודות ההריסה במתחם רחוב בית אל בנווה שרת שבתל אביב, שהוא פרויקט הפינוי-בינוי הראשון בעיר."פרויקט ME" בפרויקט נבנו 270 יחידות דיור במקום 96 יחידות שנהרסו.

בשנת 2014, החלו בסמוך עבודות על פרויקט "גרין פארק", בו נהרסו 154 דירות ישנות ברחוב רמה בשכונת נווה שרת והקמו שישה בניינים בני 10–27 קומות ו-447 דירות חדשות עם 680 חניות תת-קרקעיות.

פרויקט נוסף יצא לדרך בתחילת 2017, ברחוב אח"י דקר בשכונה, פרויקט שבו יפונו 450 דירות וייבנו 1,159 דירות חדשות ב-7 מגדלים בני 26 קומות ו-6 בניינים בני 10 קומות.

גבעתיים

בשנת 2009 יצא לפועל פרויקט פינוי בינוי ברחוב ערבי נחל בגבעתיים. הפרויקט כולל פינוי והריסה של בניינים לצורך הקמת 4 בניינים חדשים תחתם. שני הבניינים הראשונים בפרויקט, הכוללים כ-240 דירות, נבנו ואוכלסו במסגרת פרויקט "סנטרל הייטס בגבעתיים" של היזמיות קבוצת מבני אופיר בע"מ ומשהב חברה לשכון בנין ופתוח בע"מ. הבניין השלישי נמצא כעת בשלבי הקמה, והוא יחד עם הבניין הרביעי, אשר עתידים לכלול כ-280 דירות נוספות, יהוו את פרויקט I.M Givatayim של היזמיות הנ"ל יחד עם י.ח. דמרי בניה ופתוח בע"מ.

יהוד - מונוסון

בשנת 2012 יצא לפועל פרויקט הפינוי בינוי בנווה מונוסון. במסגרת הפרויקט פונו 200 משפחות מבתיהם הישנים ובמקומן החלו להיבנות כ-620 יחידות דיור ב-10 מגדלים חדשים בני 16 קומות כל אחד בשטח כולל של כמעט 70 דונמים. פרויקט נווה מונוסון הוא פרויקט הפינוי בינוי הגדול ביותר בישראל נכון לשנת 2013 (בשלבי ביצוע).

בשנת 2013 יצא לפועל פרויקט "שוק אשכנזי" בין הרחובות ויצמן ואשכנזי, על חורבותיו של שוק אשכנזי הישן. הפרויקט כולל ארבעה בניינים בני 168 יחידות דיור ומועדון דיירים בכל אחד, מפלס מסחרי ובו 45 חנויות, ורחבה מגוננת במרכזו.

רמת השרון

בשנת 2017, אכלוס פרויקט פינוי־בינוי בשכונת מורשה, שכולל שני מגדלי מגורים בני 19 קומות ובהם כ־192 דירות. הפרויקט נבנה במקומם של שלושה בניינים ישנים בני 49 דירות שנהרסו.

ראשון לציון

בשנת 2012, אכלוס הבניין הראשון בפרויקט קריית האמנים בראשון לציון שנבנה בפורמט של בינוי־פינוי־בינוי — כלומר, הבניין הראשון נבנה לפני שנהרסים בניינים קיימים, ורק לאחר שהוא מאוכלס בדיירי הפרויקט, נהרס הבניין הראשון מבין הישנים. כך, הדיירים לא צריכים לעבור לדיור זמני בעת הריסת ובניית הבתים. נבנו 1,384 דירות ב-14 בניינים בני 19–31 קומות. יחס הפינוי-בינוי בפרויקט הוא לפי מפתח של 1:5. 1,384 דירות חדשות במקום 276 דירות שיכון.

רעננה

בשנת 2017 החל פרויקט פינוי בינוי ראשון בעיר, ברחוב ויצמן 127–133. הפרויקט כולל הריסת 48 דירות ישנות ב-4 בניינים ישנים והקמת 154 דירות חדשות במקומן ב-4 בניינים חדשים בני 10 קומות. מדובר במקדם של 3.2 דירות חדשות במקום כל דירה ישנה. באותה שנה אישרה הוועדה המקומית לתכנון ובנייה ברעננה עוד שלושה פרויקטים של פינוי בינוי.

ביוני 2019 החל פרויקט ה"פינוי- בינוי- פינוי" הראשון בארץ, ברחוב בורכוב ברעננה. פרויקט זה מחולק למספר שלבים, בשלב הראשון, פונו חלק מהדיירים לשכירות, בחלקה שפונתה יהרס המבנה הקיים ויבנו 2 בניינים חדשים אשר יאכלסו את הדיירים שפונו מהחלקה ויאוכלסו גם דיירים מהמבנים הסמוכים. בשלב השני, לאחר שבעלי הקרקע מהבניינים הסמוכים אוכלסו בדירתם החדשה שבשלב א' יהרסו הבניינים מהחלקות הסמוכות ויבנו 3 מבנים חדשים.

באר שבע

בשנת 2014 יצא לפועל פרויקט פינוי בינוי ראשון בעיר, ברחובות וינגייט וגוש עציון בשכונה ג', צמוד למבואה הדרומית של המרכז הרפואי "סורוקה" וסמוך לאוניברסיטת בן-גוריון. הפרויקט כולל 370 דירות, במקום 15 דירות בשני מבני שיכון רכבת משנות החמישים, ובמבנה ישן נוסף שממוקמים על מגרש גדול בשטח של 15 דונם. השטח הגדול איפשר לתכנן את התוכנית שמקיימת יחס חריג של כמעט 25 דירות חדשות על כל דירה ישנה מפונה.

ירושלים

מספר פרויקטים נמצאים בתכנון במסלול רשויות מקומיות, ביוזמת עיריית ירושלים והרשות לפיתוח ירושלים בדרך חברון, שיכון המקשר, מרכז מסחרי נווה יעקב, רחוב הארזים בבית הכרם, בקרית יובל ובקטמונים.

ביוני 2018, החל פרויקט פינוי בינוי ראשון בעיר בשיכון המקשר, הכולל 6 בתי רכבת בהם כ-70 דירות ישנות, שנהרסו לטובת בנייה של 2 מגדלים בני 25 קומות עם 260 דירות חדשות.

הרצליה

בנובמבר 2019, החל פרויקט פינוי בינוי ראשון בהרצליה ברחובות מנדלבלט ואבן עזרא. את הפרויקט מובילה חברת מטרופוליס, שבמסגרתו היא הרסה כ-84 דירות ובונה במקומן כ-278 דירות חדשות.

ראו גם

• התחדשות עירונית
• פרויקט שיקום שכונות

קישורים חיצוניים

• רשימת כל מתחמי הפינוי בינוי, באתר משרד הבינוי
• חן רוזנק, פואטיקה של פינוי-בינוי, באתר אורבנולוגיה, המעבדה לעיצוב עירוני, 17 בספטמבר 2014
• אורי חודי, ‏כך כשלה ההבטחה לבניית עשרות אלפי דירות חדשות במרכז הארץ, באתר גלובס, 5 ביוני 2016
• עו"ד ארז בר זיו, פינוי-בינוי: העושק הגדול בחסות חוק ההסדרים, באתר כלכליסט, 24 באוגוסט 2016