משתמש:ד"ר דויד שוורץ/חברות עירוניות כלכליות
ד"ר דויד שוורץ
חברות עירוניות - כלכלה פוליטית בשלטון המקומי
האם התושב יודע על קיומן של חברות וגופים אלה בתחום מושבו? יזמות מקומית בדמות חברות עירוניות
▪ ▪ ▪
חברות עירוניות קיימות מאז קום המדינה (וחלקן גם לפני כן), כאחד מכלי הביצוע של הרשויות. בעשור האחרון התרחב סקטור זה בצורה משמעותית. התרחבות זו, באה במקביל לדרישה של הממשלות להתייעלות והקטנת מעורבות ולמימון הרשויות המקומיות בתחומים חברתיים וכלכליים כאחד (לדוגמה: שיכון ותעשיה, מוסדות לקשישים ועוד).
כיום, רשומות בשלטון המקומי כ-360 חברות עירוניות (כ-50% פעילות), כאשר כ-80% מהן הן חברות לפיתוח כלכלי אורבאני, והשאר פועלות בתחומים שונים, כמוגדר ברשות המקומית הייעודית. הרשויות המקומיות מגלות עניין רב בכלי החברות העירוניות, לאור הפיתוח האורבאני המואץ והצורך במענה מהיר, יזמי, יצירתי, גמיש ופשוט מהמערך המקובל במסגרת עירונית-ציבורית מסורתית. זאת בשילוב ההנחיות, הכללים והתפישות המקובלים במסגרת מנגנונים ציבוריים. זה מכבר השתנתה התפישה של הרשויות המקומיות, ואין הן רואות את ייעודן רק באספקת שירותים מוניציפאליים מתוקף החוק. הסביבה התחרותית שבה הן פועלות מביאה לאוריינטציה של שיפור איכות החיים ביישוב, הרחבה ומגוון של מקורות תעסוקה, פיתוח תשתיות ושיפור התדמית.
כל אלה חיוניים למשיכת אוכלוסיות "חזקות" ויזמים, להקמת מוקדים של תעשיה מתקדמת וכיוצא בזה. גם מצד התושבים קיימת תופעה של עלייה בציפיות לרמת השירותים, במקביל לעלייה ברמת החיים (בן-אליא 2006).
הסוגיות העיקריות העולות בנדון:
הפיתוח האורבאני
נושא זה הפך להיות התחום המוביל ועילת ההקמה העיקרית של תאגידים עירוניים בעשור האחרון, וזאת בעקבות הצמיחה האורבאנית המואצת שעברה על המדינה מהשליש הראשון של שנות ה-90 ואילך, כתוצאה מהעלייה ההמונית. הצמיחה האורבאנית יצרה זירה תחרותית לרשויות המקומיות בכל הנוגע לפיתוח שכונות המגורים, ומשיכת אוכלוסיות "חזקות", ובמיוחד בכל הנוגע לייזום והקמה של אזורי התעסוקה. התכנון המואץ של אזורי תעסוקה, במיוחד במרכז הארץ, משקף במקרים רבים גם את הרצון להרחבת "בסיס המס העירוני". בהמשך לתהליכים אלו, גדלה המוטיבציה של הרשויות המקומיות, במיוחד בקרב המבוססות שבהן, להגדיל את הערך המוסף מתנופת הפיתוח העירוני שבתחומן, באמצעות ניהול עבודות התשתית.
שדה פעולה נוסף - השבחת נכסי נדל"ן עירוניים. בשנים האחרונות עומד ענף הנדל"ן בסימן של עודפי היצע כתוצאה מעצירת הצמיחה הדמוגרפית ובהמשך בעטיו של המשבר הכלכלי הממושך בעולם ובמשק שמשתקף, בראש ובראשונה, גם בתחום הנדל"ן. כתוצאה מכך, החריפה התחרות על משיכת אוכלוסיות, במיוחד אלו שנחשבות ל"שכבות חזקות", וכן על יוזמות להקמת מוקדי תעשיה מתקדמת (היי-טק).
החברה העירונית היא, אפוא, כלי ראשון במעלה להשגת היעדים האסטרטגיים של הרשות המקומית בזירה התחרותית.
קשרי הגומלין עם הסקטור הפרטי
החשיבות של יזמות ציבורית, שמקורה באסטרטגיה של הרשות, המודעת כיום יותר מתמיד לצורך לפעול להגשמת יעדיה הציבוריים - איננה מוטלת בספק והגישה האקטיבית מצד הרשויות המקומיות היא חיובית ללא ספק.
החברה העירונית נועדה, בין היתר, לאפשר מימוש יעדי "היזמות הציבורית". מאידך-גיסא, מתעוררת סוגיית יסוד הנוגעת לממשק ולקשרי הגומלין שבין הרשות לגורמים בסקטור הפרטי, המסחרי. במידה מסוימת אפשר למצוא הקבלה עם סקטור החברות הממשלתיות, שעומד בשנים האחרונות בסימן מדיניות ההפרטה. גם השלטון המקומי חייב לאמץ, עקרונית, מדיניות למניעת חפיפה וכפילות עם גופים פרטיים ומציאת תחומי פעולה שבהם ערך מוסף ליוזמה הציבורית. מכאן, ניתן לגזור את השיטות לשיתוף ההון והיזמות הפרטית ומציאת העיתוי להעברת פעילות ציבורית לידיים פרטיות. בכל מקרה, החברה העירונית אמורה למלא תפקיד מפתח במקרים שנדרש שיתוף פעולה עם גורמים עסקיים (שהוא מעבר לפרסום מכרזים או מכירת נכסים). כמובן שיש להתמקד במקרים שבהם נדרשת יוזמה ציבורית. בעשור האחרון הצטברו דוגמאות רבות של שיתוף פעולה מסוג זה (לדוגמה: הקמת בנייני עירייה במסגרת עסקה נדל"נית עם גורמים פרטיים, או דוגמה קיצונית יותר: מכירת מעל ל-50% ממניות מת"ם על-ידי החברה הכלכלית של עיריית חיפה) וכמובן שיש מקום להפיק לקחים בהתאם.
מסלולים חדשים למימון תוכניות פיתוח ופרויקטים (PROJECT FINANCE)
נושא נוסף שמתקשר לנושא הקודם, ואף הוא זכה לתנופה מרשימה בשנים האחרונות, הוא בתחום מימון הפיתוח. הן ממשלת ישראל והן השלטון המקומי פיתחו מספר שיטות של PROJECT FINANCE, שרווחו בעולם המערבי ואף בארצות מתפתחות. הכוונה לשיטות כגון BOT (תכנון - ביצוע - מימון - הפעלה והחזרת הנכס לבעלים), אשר במסגרתה ניתן לגייס מקורות מהסקטור הפרטי למימון פרויקטים של תשתיות בשיטה של מתן זכיון ארוך טווח. דוגמאות: כביש חוצה ישראל ומנהרת הכרמל. במקרים רבים, הפרויקטים הם מטעם רשות מקומית או מינהלה משותפת לממשלה וגוף מוניציפלי. למשל: רכבת קלה בירושלים (מכרז בינלאומי מטעם המדינה ועיריית ירושלים), מכוני טיהור קולחין (בנתניה, בנהריה, באשדוד, בקריית גת, בבאר שבע ועוד), אתרי פסולת. לאחרונה, אנו עדים לגיוס כספים באמצעות אג"ח ייעודי למימון פרויקטים. הנושא הנ"ל עשוי בהחלט לתרום לחיזוק כושר הפעולה של התאגיד העירוני.
מיסוי
ככל שמסתעפת הפעילות הכלכלית שקשורה בתאגידים העירוניים, עשויות לצוץ בעיות מיסוי (מע"מ, מס שבח וכיוצא בזה), ובמספר מקרים נדרשו שלטונות המס לקבוע כללים בנושא זה. לנושא זה השלכות על מה שנאמר לעיל.
טכניקות ניהוליות
טכניקות ניהוליות מתחלפות מדי פעם, ובשנים האחרונות ישנה מודעות גוברת ל"כלי מדידה" כגון "מרכזי רווח" או "סרגל הישגים", בתור אמצעי להערכת תפקוד של יחידות מנהליות. בהקשר זה, רווחות שתי גישות חלופיות: האחת גורסת שניתן במסגרת העירייה להפעיל "מרכזי רווח" מחלקתיים ולקיים מערך מדידה שיבטיח ניהול יעיל במסגרת תקציב נתון; גישה שנייה גורסת לעומת זאת שמסגרת של תאגיד עירוני שמנוהל בכללים של מאזן ודוח רווח והפסד, היא היחידה שיכולה להבטיח מוטיבציה וניהול כלכלי של השירות. הגישה הרווחת כיום היא הגישה השנייה, כאמור לעיל.
דוגמאות חדשניות להפרטת תחומי פעולה באמצעות תאגידים עירוניים: ביצוע תשתיות, בניית מוסדות ציבור, פינוי ובינוי, חניה, גינון ופארקים, משק המים והביוב (תאגוד), תרבות הפנאי ועוד.
גיוון תחומי הפעולה של הרשויות המקומיות
קיימת, כאמור, מגמה רצופה של לחץ לגיוון תחומי הפעולה ה"קלאסיים" של הרשויות המקומיות, ובמיוחד במקרים של אוכלוסיות מבוססות. לדוגמה: לא רק חינוך, פינוי אשפה והסעות תלמידים, אלא גם תרבות הפנאי, הקמה והפעלה של מאגרי מידע ממוחשבים, מתקני חניה, פרויקטים אורבאניים וייזום. נושאים אלו מתאימים לכאורה למסגרת של חברה עירונית.
יתרונות החברה העירונית לעומת יחידה הפועלת בתוך הרשות המקומית (דור, 2006) • יכולת קידום פרויקטים: לחברה העירונית אוריינטציה של קידום פרויקטים בלוח זמנים קצר יותר, היא מותאמת ליישום רעיונות חדשים ויזמות על-פי גישה כלכלית. שקועה פחות ב"ניהול השוטף" ובאילוצי המנגנון.
• גמישות בהפעלה ובביצוע: גמישות המתבטאת בגיוס ובתגמול כוח האדם, התקשרות עם ספקים, שריון תקציבים ייעודיים לפרויקט, יצירת כלים מקצועיים גמישים.
• יעילות בתפעול: צמצום המנגנון העירוני הקבוע והקמת מנגנון שגודלו משתנה על-פי צרכי הפרויקטים. מרבית החברות העירוניות פועלות במתכונת שלדית, מרבית עבודותיהן מתבצעת על-ידי קבלני משנה, התקורות והעלויות הקבועות נמוכות יחסית להיקף המחזור.
• שקיפות בדיווח: הפעילות מתנהלת בצורה של "משק סגור". מאפשר שקיפות, מעקב ובקרה אחר השימוש הנעשה במשאבים, מה היו תוצאות הפעילות, כמה עלה כל דבר; מאפשר לדעת האם כספי הציבור הושקעו בדרך מושכלת, מה הייתה התמורה שהתקבלה. זאת לעומת ניהול הפעילות בתוך המסגרת העירונית המסורתית, שם הנתונים "מתערבבים", קשה להפריד את הנתונים הכספיים, לייחס אותם לפעילות מסוימת. קל יותר להבליע פעילות גירעונית או פעילות בלתי יעילה בתוך ספר התקציב של העירייה. השקיפות בחברה העירונית מאפשרת גם ללמוד מהביצועים של היום, להפיק לקחים ולהשתפר לקראת הפעילות בעתיד. מוביל ליעילות, שיפור בתפקוד ובביצוע. היות שהחברה העירונית מגישה דוח כספי שנתי מסכם, ניתן לזהות פעילות גירעונית/הפסדית, שאם הייתה המתבצעת במסגרת ארגונית אחרת, היה קשה יותר לדעת מה התוצאות האמיתיות של אותה פעילות.
• הרחבה וגיוון מקורות המימון: ההרחבה העירונית יכולה ליצור מנוף פיננסי, מרחיבה ומגוונת את מקורות המימון לביצוע פרויקטים עירוניים שונים, וזאת מקרב גופים ציבוריים, פרטיים, יזמים ומשקיעים.
• שיתופי פעולה עם השוק הפרטי: נוח יותר לשתף פעולה עם גורמים פרטיים דרך חברה עירונית מאשר דרך הרשות המקומית. החברה המקומית מוצאת טוב יותר את "השפה המשותפת" עם גופים פרטיים.
• שיתופי פעולה עם רשויות מקומיות אחרות: חברות עירוניות משותפות למספר רשויות, יוצרות יתרונות לגודל והזדמנויות שאינן קיימות לרשות הבודדת. ישנן חברות עירוניות שמגישות שירות גם לרשויות אחרות וכן חברות משותפות למספר רשויות סמוכות. כנ"ל לגבי שיתופי פעולה עם גופים ציבוריים אחרים, כגון: אוניברסיטה, קק"ל, סוכנות וכדומה.
• טיפוח מקצועיות: טיפוח יכולת מקצועית בענפי שירותים ותשתית, המקבילה ליכולות הקיימות בחברות המובילות בשוק הפרטי. יכולות אלו מופנות לטובת פיתוח העיר.
• יתרונות במיסוי: כאשר מע"מ מכיר בפעילות החברה כעוסק מורשה, ניתן לקזז את המע"מ מהעלויות, זאת בעוד שהרשות המקומית עצמה אינה יכולה לקבל מעמד כזה.
חברה עירונית - חסרונות (דור, 2006) • גמישות יתר: החברה העירונית יכולה לשמש פתח לביצוע עבודות העברת תשלומים והעסקת ספקים שלא על-פי כללי ההתקשרות המקובלים ברשויות המקומיות, תוך עקיפת מנגנוני הבקרה והפיקוח הקיימים.
• שקיפות הדוחות הכספיים: לעיתים, הדוחות הכספיים של החברה העירונית אינם מתפרסמים יחד עם הדוחות הכספיים של הרשות המקומית ואינם כוללים ביאורים והבהרות מספקים, כך שקיים קושי להבין מתוך הדוחות הכספיים של החברה העירונית נתונים מהותיים, כולל נתונים הנוגעים להתחייבויות הכספיות בין החברה העירונית לבין הרשות המקומית, נתונים לגבי תנאי העסקת כוח האדם, תנאי ההתקשרות עם ספקים, עלויות ביצוע פרויקטים שבאחריות החברה וכדומה. במקרים בהם הדוחות הכספיים של הרשויות המקומיות אינם מתייחסים גם לפעילות החברות העירוניות, חסרה ראייה כוללת שתשקף נאמנה את הנתונים הכספיים של המערכת העירונית כולה.
• ניגודי עניינים: בסביבתן של החברות העירוניות נוצרות הזדמנויות לחריגה מכללי "ניגוד עניינים" על-ידי בעלי תפקידים שונים בחברות וברשויות בתחומי התכנון, עסקות, תנאי העסקה, מכרזים וכדומה.
• חברות לא פעילות: בחלק מהמקרים, תופעת החברות שאינן פעילות (בהיקף של מחצית מכלל החברות הרשומות) מעידה לעתים על תפקוד לא יעיל, כשלים בניהול ותכנון לא מציאותי. תופעה זו מקשה על יכולת הבקרה של משרד הפנים, היות שעד היום המשרד לא קיבל דיווח מה סטטוס הפעילות בכל חברה.
• מינהל תקין: כאשר החברה העירונית נמצאת בשליטה מלאה של העירייה (100% בעלות) קיימת לעתים עמימות בסמכויות, בהגדרות, בניסוח הסכמים, בתיעוד החלטות וכדומה, יש הרגשה שבלאו הכי מדובר ב"יישות אחת" ולכן אין צורך באותן פעולות פורמאליות - מצב זה עשוי לפגוע בכללי המינהל התקין.
כללי המשחק
א. כללי:
בשנים האחרונות הצטברו לקחים המעידים על הצורך בבחינה וגיבוש של כללי משחק חדשים בסקטור החברות העירוניות, בהתאמה לאתגרים החדשים ולסביבה התחרותית. בדרך-כלל, הגישה האקטיבית של חברות עירוניות נתפסת כלגיטימית ורצויה על-ידי הממשל, אולם במקביל קיימת ערנות לצורך בבקרה להבטיח את שמירת המסגרות ואי-שימוש לרעה במכשיר הנ"ל. לשם כך, יש להמשיך ב"דיאלוג" עם השלטון המרכזי.
איגוד מנהלי החברות העירוניות בשלטון המקומי מתעמת לא פעם עם נציגי הממשלה בכל הנוגע לשילובו בפרויקטים ובמכרזים ממלכתיים כגון: התחדשות עירונית (פינוי ובינוי), הפרטת תחבורה ציבורית, בניית מוסדות ציבור, פיתוח קרקעות המדינה וכולי.
ב. הרציונל:
חברות עירוניות הן בדרך-כלל חברות בבעלות הרשות המקומית, אחת או יותר, או בשותפות עם גורם אחר, ממלכתי, ציבורי או פרטי. בהיות החברה העירונית חברה בערבון מוגבל, אין היא שונה מבחינה משפטית-עסקית מכל חברה בע"מ והיא פועלת כגוף עסקי לכל דבר ועניין. ככזו, יש לה מספר יתרונות מובהקים על המערכת הביורוקרטית הקיימת. החברה פועלת על בסיס עסקי, כמשק סגור, בעל מדדי הצלחה כלכליים. הפעילות היא בעלת אופי משימתי ויעדים ברורים.
החברה העירונית מהווה משאב חשוב לפיתוח אורבאני וליזמות בקרב הרשות המקומית. העברת פעולות מסוימות מהרשות לחברה העירונית מכילה יתרונות תפעוליים ויתרונות כלכליים. הכוונה ביזמות עסקית-כלכלית ברשות המקומית, היא ליצור ולקדם פרויקטים כלכליים לרווחת תושבי הרשות באמצעות משאבים עירוניים או משאבים ציבוריים ו/או פרטיים, הנמצאים בגבולות הרשות המקומית ואשר קידומם יבטיח תשואה חיובית, ציבורית וכלכלית.
יתרונותיה של החברה העירונית על פני הרשות, הם בעיקר בדרבון יזמות כלכלית בתחומים שונים, כגון: בנייה, שיכון, תחבורה, ספורט, תרבות, נופש וכדומה. הכוונה ב"דרבון" היא בכך שהחברה העירונית נמצאת למעשה בנקודת המפגש שבין צרכי השוק לבין מקבלי ההחלטות וקובעי המדיניות (פרנסי העיר) ובין בעלי ההון (היזמים). החברה העירונית נמצאת למעשה בצומת שבין התחום העסקי, בו ההתנהגות מוכתבת על-ידי שיקולים של יעילות ורווח, לבין התחום השלטוני-ציבורי, בו השיקולים המנחים הם מינהל תקין ושמירה על אינטרס ציבורי.
החברה העירונית מסוגלת לזהות, ליצור ולעודד יוזמות כלכליות בתחומים בהם הסקטור הפרטי חושש להשקיע, מסיבות של סיכון עסקי גבוה, או חשש מפני עיכובים ביורוקרטים (דהיינו: "כשל שוק").
ג. הפעילות:
רוב החברות העירוניות מתבססות על גוף מצומצם בעל כוח-אדם מינימלי ויעיל, הקונה שירותים (אאוטסורסינג). דרך זו הוכחה כלכלית והיא יעילה מבחינה עסקית וציבורית, ומאפשרת הינתקות מהגוף נותן השירות מיד לאחר גמר ביצוע הפרויקט. בכל הנוגע להפרטת שירותים באמצעות גוף פרטי, יש לשכלל את דרכי ההתקשרות ולבנות מערך בקרה מתאים.
לסיכום
החברה העירונית אינה המצאה חדשה, אולם הפיכתה לגורם משמעותי וחשוב במשק הישראלי היא תופעה חדשה יחסית. היא נועדה לגשר בין הרשות המקומית - גוף הקובע והמבצע מדיניות עירונית, לבין הסקטור הפרטי - בעל המשאבים, הכלים והאוריינטציה העסקית, להבטיח הצלחת פרויקטים כלכליים ציבוריים בקנה מידה משמעותי.
החברות העירוניות הפכו בשנים האחרונות, ללא ספק, לגורם דומיננטי בפיתוח הכלכלי של הרשויות המקומיות. אך גם כיום, עם עליית מעמדן ומרכזיותן של החברות העירוניות, עדיין קיים צורך בהגברת המודעות לגביהן גם בקרב הרשויות המקומיות עצמן וגם בקרב מקבלי החלטות בשלטון המרכזי. יש לעודד פעילות ותרומה מצידן של החברות העירוניות לקידום ופיתוח תשתיות, בנייה, פעילויות חברתיות, תרבותיות וכלכליות במסגרת הרשויות המקומיות. במקביל, יש לקדם ולשכלל את שיטות העבודה והמכשירים, במיוחד אלו שנועדו לרתום את הסקטור הפרטי לקידום פרויקטים חשובים לאינטרס העירוני. במסגרת זו, יש מקום לשיתוף פעולה ולהעברת ניסיון ולקחים בתוך המערכת המוניציפלית באמצעות ימי עיון, השתלמויות ומערכת לימודים שוטפת, הנערכת ביוזמת איגוד מנהלי החברות העירוניות בשלטון המקומי.