כללים פיסקליים

כללים פיסקליים הם מגבלות חוקיות אשר מדינות מציבות לעצמן על מנת לשלוט בחוב הציבורי, בגירעון התקציבי ובהוצאה התקציבית, כחלק מניהול המדיניות הפיסקלית של הממשלה. מטרתם העיקרית של הכללים, לפי תומכיהם, היא לייצר שקיפות ויציבות בקבלת ההחלטות.

יש ארבעה סוגים של כללים פיסקליים: כללי חוב ציבורי, כללי איזון תקציבי (גירעון תקציבי), כללי תקרת הוצאה ציבורית וכללי הגבלת הכנסה.

רוב המדינות המפותחות משתמשות בכלל פיסקלי אחד לפחות, ורובן משתמשות בכמה כללים במקביל. הניסיון מלמד כי מדינות מפותחות רבות מתקשות לעמוד בכללים הפיסקליים שקבעו לעצמן. בקרב כלכלנים וקובעי מדיניות קיים ויכוח על נחיצות הכללים הפיסקליים ועל יעילותם.

סוגים של כללים פיסקליים

כללי איזון תקציבי

כללים אלו קובעים יעד או תקרה לגירעון התקציבי השנתי במטרה לשלוט בגודלו וביחס חוב-תוצר.

יתרונות אפשריים: צמצום הגירעונות והחוב המצטבר, שיפור האמינות, ירידה בריבית שמשלמת המדינה על חובותיה וסיוע לממשלה לעמוד בפני לחצים ודרישות תקציביות.

חסרונות אפשריים: כיוון שהגירעון נקבע ביחס להכנסות הצפויות ניתן לשנות ביודעין את צפי ההכנסות על מנת "לשחק" ביעד הגירעון.

בנוסף, כללי גירעון הם פרו-מחזוריים, כלומר עשויים להאיץ את השפעת מחזור העסקים (תנודות תקופתיות של גאות ומיתון בפעילות הכלכלית). לדוגמה, כאשר יש מיתון במשק והכנסות המדינה יורדות (בעקבות ירידה מהכנסות ממסים), כדי לא להגדיל את הגירעון מעבר ליעד, אפשר לקצץ בהוצאות המדינה או להעלות את שיעורי המס. מדיניות זו עלולה להחריף את המיתון. במטרה לקזז את ההשפעה הפרו-מחזורית מדינות רבות קובעות יעד של גירעון מנוכה-מחזור. חיסרון נוסף הוא כי כללי גירעון מקשים לחוקק חוקים המשתלמים לטווח ארוך, אשר מגדילים את הגירעון בטווח הקצר.

כללים מסוג זה נהוגים במרבית המדינות המפותחות.

כללי חוב ציבורי

כלל חוב ציבורי קובע יעד או תקרה לשיעור החוב הציבורי המצטבר מהתוצר (יחס חוב-תוצר). כלל זה עוזר להבטיח התכנסות לרמה מסוימת של חוב ומגביל את האפשרות ליצור גירעונות תקציביים גדולים מדי. היתרונות והחסרונות של כללים אלו דומים לאלו של כללי האיזון התקציבי.

כללים מסוג זה נהוגים במרבית המדינות המפותחות.

כללי הוצאה תקציבית

כללים אשר מגבילים את ההוצאה הציבורית או את הגידול בהוצאה הציבורית, בדרך כלל ביחס להוצאה של השנה הקודמת וללא קשר להכנסה.

יתרונות אפשריים: מסייע לממשלה לעמוד בפני לחצים פוליטיים להגדלת ההוצאות.

חסרונות אפשריים:

• מביא לצמצום ההוצאה הציבורית ולהקטנת משקל ההוצאה הציבורית בתוצר, כלומר לפחות "מעורבות ממשלתית בכלכלה" ולצורך בקיצוצים חוזרים בתקציב.
• לרוב זה כלל קשיח ובלתי גמיש לשינויים במציאות הכלכלית-חברתית.
• בשנות גאות כלכלית כלל כזה עשוי למנוע מהציבור ליהנות מהגידול בהכנסות המדינה.
• מגבלה קשיחה על ההוצאות הציבוריות אשר מצמצמת את היכולת של נבחרי הציבור לקבוע ולשנות סדרי עדיפויות ארוכי טווח.

כללי הוצאה תקציבית נחשבים לשנויים יותר במחלוקת ונהוגים במיעוט מהמדינות המפותחות.

כללים פיסקליים בישראל

בתקציב המדינה של ישראל יש שני כללים פיסקליים, המעוגנים בחוק הפחתת הגירעון והגבלת ההוצאה התקציבית, התשנ"ב-1992: כלל הגירעון התקציבי וכלל תקרת ההוצאה.

יעד הגירעון

יעדי הגירעון בישראל לאורך השנים

כלל הגירעון התקציבי קובע יעד מרבי לשיעור הגירעון התקציבי מן התמ"ג. החוק המקורי קבע תוואי יורד של יעדי הגירעון בכל שנה עד שנת 1995, ומשנה זו ואילך יעד של איזון תקציבי. בפועל, יעד זה לא הושג מאז חקיקת החוק.

כלל הגירעון בישראל הוא רגיל, ולא מנוכה-מחזור, ועל כן הוא חשוף לשינויים הנובעים ממחזור העסקים, כלומר בשנות מיתון, כאשר הכנסות המדינה ממסים פוחתות, או שלא בשנות מיתון כאשר הממשלה נוקטת מדיניות של הפחתת מיסים או מגדילה את ההוצאה הציבורית שאינה מוטת השקעה או שניהם גם יחד (מדיניות שננקטה בשנים 2017-2015 והותירה רישומה על הגירעון בפועל של 2019-2018 משום הכנסות חד פעמיות בשנים הקודמות), הגירעון בפועל גדל. כדי לעמוד ביעד, על הממשלה לקצץ בהוצאותיה או להכביד את נטל המיסוי או שילוב של שני הצעדים, מה שעלול, בהינתן נקודת מוצא של מיתון, להחריף את המיתון ובכל מקרה להרחיק את המשק הישראלי מיעדו - שוק תחרותי עם מינימום של מעורבות ממשלתית בכלכלה.

לאורך השנים נערכו שינויים רבים ביעד הגירעון בישראל. תשלום הריבית על הגרעון בשנת 2018, עמד על סך 37 מיליארד ש"ח (קרוב לתקציב השנתי של משרד הבריאות)

כלל ההוצאה

כלל ההוצאה מגביל את גידול ההוצאה הממשלתית ביחס להוצאה של השנה שעברה, וללא תלות בהכנסות.

כלל זה נחקק לראשונה בשנת 2004, ביוזמת שר האוצר בנימין נתניהו, כחלק מהתוכנית הכלכלית שהונהגה תחת כהונתו. הכלל קבע כי הגידול בתקציב, משנה לשנה, לא יעלה על שיעור של 1% ריאלית. בשנת 2006 עודכן שיעור זה ל-1.7% על מנת להתאימו לשיעור הגידול באוכלוסייה.

בשנת 2011 הוחלה נוסחה חדשה ומורכבת אשר נוסחה על ידי מנואל טרכטנברג, לחישוב תקרת ההוצאה: סביבת הצמיחה X מקדם הריסון = שיעור הגידול בהוצאה.

סביבת הצמיחה היא שיעור הצמיחה הממוצע בעשור האחרון (3.5% באותו זמן). מקדם הריסון הוא תוצאה החלוקה של יעד יחס חוב-תוצר הרצוי (60% בזמנו) ביחס חוב תוצר המצוי (79.4% בסוף שנת 2009). המשמעות של שינוי זה הייתה גידול ריאלי של כ-2.6% בהוצאה בשנים 2011–2012. נוסחה זו התבססה על ההנחה שקצב הצמיחה ארוך הטווח הוא השיעור הרצוי לגידול ההוצאה הציבורית. אולם, מאחר שרמת החוב הציבורי גבוהה מהיעד הרצוי יש להפחית משיעור הצמיחה, באמצעות מקדם הריסון, חלק מהפער שבין החוב הקיים לחוב הרצוי באמצעות.

נוסחה זו הייתה נוקשה פחות מקודמותיה ואפשרה את הרחבת ההוצאה בשיעור גבוה יותר, אך המשותף לכל הנוסחאות הוא צמצום בטווח הארוך של ההוצאה הציבורית ביחס לתוצר.

ב-29 בדצמבר 2013 אישרה הממשלה נוסחה חדשה לחישוב תקרת ההוצאה: שיעור הגידול באוכלוסייה + מקדם הריסון = שיעור הגידול בהוצאה. הנוסחה החדשה קובעת כי החל מתקציב המדינה לשנת 2015, סכום ההוצאה הממשלתית יעמוד על ממוצע שיעור גידול האוכלוסייה בישראל בשלוש השנים שקדמו למועד הנחת חוק התקציב, בתוספת היחס שבין 50%, יחס החוב תוצר הרצוי לישראל, לבין יחס החוב-תוצר בפועל בשנה האחרונה. כלומר, לצורך נוסחה זו עודכן גם יחס החוב-תוצר הרצוי מ-60% ל-50%.

על פי הערכות שונות, שינוי הנוסחה ידרוש קיצוץ של 5–10 מיליארד ש"ח בהוצאות הציבוריות כבר בתקציב 2015 וקיצוצים נוספים בהמשך.

הנומרטור

הנומרטור הוא כלי פיסקלי חדש שאכיפתו החלה ב-2017. הנומרטור מגביל צבירת התחייבויות עתידיות של הממשלה שאינן תואמות את הכללים הפיסקליים – כלל ההוצאה והגירעון. בעוד שחוק התקציב מגביל את הממשלה בהגדלת הוצאות בשנת התקציב, הנומרטור מגביל את החלטות הממשלה המגדילות את ההתחייבויות שלה בשנים העוקבות לשנת התקציב. לפי הכלל החדש כל חוק בעל השלכות תקציביות בעת אישורו מחויב לעמוד בתקרת ההוצאה לשלוש השנים הקרובות שעבורן אין תקציב. אם הצעת החוק מעלה את ההוצאה מעבר לכך יש לבצע צעדי התאמה בעת אישורו על ידי קיצוץ בהוצאה אחרת. הממשלה חייבת לפרסם פעמיים בשנה את התוכנית התקציבית התלת-שנתית שלה (הנומרטור) הכוללת מצרף מדדים ובהם סכום ההוצאה הממשלתית הצפויה, מגבלת ההוצאה המותרת והגירעון המותר.

ביקורת

כלל ההוצאה זכה בישראל לביקורות רבות. בין היתר נטען שמטרתו העיקרית אינה שמירה על אחריות תקציבית כי אם צמצום מכוון של ההוצאה הציבורית.

במסמכי הדרישות שהופצו בזמן המחאה החברתית של קיץ 2011 עלתה הדרישה לביטול כלל ההוצאה, בטענה שזה מגביל את יכולתה של הממשלה ליישם מדיניות כלכלית מרחיבה בכלל ומדיניות רווחה בפרט, ומאלץ אותה לצמצום מעורבותה במשק.

עוד נטען^{[דרוש מקור]} כי שני הכללים - כלל ההוצאה ויעד הגרעון, פועלים יחדיו בתנועת מספריים לצמצום חלקה של המדינה בתוצר. כך, על אף שהשינוי של כלל ההוצאה בשנת 2011 איפשר הגדלת מסגרת התקציב באופן יחסי לשנים קודמות, זו רוסנה בחלקה על ידי המגבלה של תקרת הגרעון ומומנה בחלקה האחר על ידי מיסוי רגרסיבי.

קישורים חיצוניים

• עמי צדיק ואיתמר מילרד, ‏תיאור וניתוח כללים פיסקליים בישראל ובמדינות המפותחות, באתר מרכז המחקר והמידע (ממ"מ) של הכנסת, 28 במאי 2013.
• שגיא ברמק, ‏למען הדורות הבאים: חוק יסוד להגבלת הגירעון, השילוח, 15, יוני 2019..
• עמר כהן, ‏הנומרטור יקבע, באתר דבר העובדים בארץ ישראל, 1 ביוני 2016.
• עמר כהן, ‏תמיד לקצץ, לקצץ, לקצץ, באתר דבר העובדים בארץ ישראל, 6 ביוני 2016.
• מיקי פלד ואורי פסובסקי, המשק משגשג, ההשקעה באזרחים קצת פחות. למה?, באתר כלכליסט, 31 במרץ 2017.