סובסידיאריות

מתוך ויקיפדיה, האנציקלופדיה החופשית
קפיצה אל: ניווט, חיפוש

עיקרון הסובסידיאריות (בעברית 'שיוריות') הינו עיקרון בארגונים מבוזרים לפיו המדרג הגבוה בארגון צריך לטפל רק באותן משימות שאינן יכולות להיות מטופלות טוב יותר במדרג נמוך או מקומי יותר. העיקרון מיושם בתחומים של מדעי המדינה, ניהול ארגוני, פיקוד צבאי, קיברנטיקה ומדעי המידע. במדע המדינה, עקרון השיוריות נחשב לעיקרון הבסיסי של הפדרליזם.

עיקרון הסובסידיאריות במשפט האיחוד האירופי[עריכת קוד מקור | עריכה]

עיקרון הסובסידיאריות הינו עיקרון משפטי החל בדין האיחוד האירופי, ומעוגן בסעיף 5(3) באמנת ה- TEU- Treaty on European Union:‏[1]

"Under the principle of subsidiarity, in areas which do not fall within its exclusive competence, the Union shall act only if and in so far as the objectives of the proposed action cannot be sufficiently achieved by the Member States, either at central level or at regional and local level, but can rather, by reason of the scale or effects of the proposed action, be better achieved at Union level."

עיקרון הסובסידיאריות חל רק בתחומים שבהם למוסדות האיחוד האירופי אין סמכות ייחודית לחקיקה, אלא הנמצאים בסמכות משותפת של האיחוד האירופי והמדינות החברות. ביחס לתחומים הללו מתעוררת אפוא השאלה מי ראוי שישתמש בסמכותו לגבש מדיניות ולחוקק חקיקה: מוסדות האיחוד או המדינות החברות, כל אחת לפי הבנתה וצרכיה? עקרון הסובסידיאריות מבקש להשיב על השאלה הזו וקובע כי מוסדות האיחוד רשאים בסמכותן (השיורית) לחוקק חוקים בתחומים הללו שעה שמתקיימים שלושה תנאים מצטברים:‏[2]

  1. כאשר מטרות אשר נקבעו באמנות האיחוד לא ניתנות להשגה על ידי המדינות החברות עצמן, בין ברמת הממשלה המרכזית ובין ברמת הממשלה האזורית או המקומית.
  2. כאשר האיחוד האירופי ומוסדותיו יכולים להשיג תוצאה טובה יותר בגלל הגודל או היקף ההשפעה של הפעולה המוצעת.
  3. פעולת האיחוד האירופי ומוסדותיו לא תחרוג מעבר לנדרש להשגת מטרות האמנות (עיקרון המידתיות).

התפתחות עיקרון הסובסידיאריות[עריכת קוד מקור | עריכה]

המקור ההיסטורי של עיקרון הסובסידיאריות מצוי במשנתה של הכנסייה הקתולית.‏[3] אך יש גם הרואים את המקור העתיק שלו בעצתו של יתרו למשה להאציל את רוב סמכויות השיפוט שלו לשופטים בדרגות נמוכות יותר: "וְשָׁפְטוּ אֶת-הָעָם, בְּכָל-עֵת, וְהָיָה כָּל-הַדָּבָר הַגָּדֹל יָבִיאוּ אֵלֶיךָ, וְכָל-הַדָּבָר הַקָּטֹן יִשְׁפְּטוּ-הֵם" (שמות יח, כב). יש הרואים בסובסידיאריות עקרון בעל הצדקה מוסרית-חברתית (כגון, הוגי הכניסייה) במובן זה שהמוסר מחייב לאפשר לאנשים לקבוע את גורלם עד כמה שניתן, ויש הרואים בה ביטוי לעקרון דמוקרטי, המחייב שהחלטות תתקבלנה כמה שיותר קרוב לאלה שעומדים להיות מושפעים מהן. העיקרון נכלל תחילה ב- Single European Act מ-1987.‏[4] באמנת מאסטריכט (אשר נכנסה לתוקף ב-1993) ניתן לעיקרון תוקף אשר חיזק את מעמדו, והוא נקבע באמנה כעיקרון כללי של משפט האיחוד האירופי.‏[5] אמנת אמסטרדם (אשר נכנסה לתוקף ב-1999) הוסיפה פרוטוקול ליישום 'עיקרון הסובסידיואריות' ו'עיקרון המידתיות'.‏[6] באמנת ליסבון (אשר נכנסה לתוקף ב-2009), פרוטוקול זה תוקן, ונהפך לפרוטוקול השני לאמנת ליסבון.‏[7]

עיקרון הסובסידיאריות ועיקרון המידתיות[עריכת קוד מקור | עריכה]

סעיף 5(1) לאמנת ה-TEU- Treaty on European Union קובע כי ההגבלות על סמכויות האיחוד האירופי ומוסדותיו נופלות בגדר 'עיקרון ההענקה' ('The Principle of Conferral'), כאשר השימוש בסמכויות אלו נמצא בגדר עקרונות 'הסובסידיאריות' ו'המידתיות'. כלומר, 'עיקרון ההענקה' קובע אילו סמכויות נמצאות בגדר הסמכויות שהוענקו לאיחוד האירופי ומוסדותיו, ועקרונות 'הסובסידיאריות' ו'המידתיות' קובעים איך להפעיל סמכויות אלו.‏[8]

יישום בפועל של עיקרון הסובסידיאריות[עריכת קוד מקור | עריכה]

בתחום הצעות החקיקה, ביישום עיקרון הסובסידיאריות חל גם הפרוטוקול השני לאמנת ליסבון:‏[9] ה"פרוטוקול ליישום עקרונות הסובסידיאריות והמידתיות" מחייב את הנציבות האירופית לקיים התייעצות נרחבת עם המדינות החברות לפני כל הצעת חקיקה. כמו כן על הנציבות לספק הצהרה מפורטת באשר לאופן שבו היא יישמה את העיקרון ביחד עם הצעת החקיקה, ועליה לכלול מדדים איכותיים וכמותיים על ההשפעות הכלכליות של הצעות החקיקה, אשר מהם ניתן לראות שאמנם מטרות החקיקה תושגנה בצורה טובה יותר ברמת האיחוד מאשר ברמת המדינות החברות. בנוסף, על הנציבות להגיש דו"ח שנתי על יישום עיקרון הסובסידיאריות למועצה האירופית, לפרלמנט האירופי, למועצת השרים ולפרלמנטים המדינתיים. אם הפרלמנט או מועצת השרים מציעים שינויים בהצעת החקיקה, עליהם להתחשב גם כן בעיקרון.

הפרוטוקול השני לאמנת ליסבון גם מגביר את תפקיד הפרלמנטים המדינתיים בפיקוח על יישום עיקרון הסובסידיאריות: על מועצת השרים והפרלמנט לדווח לפרלמנטים המדינתיים על החלטות והצעות בתחום החקיקה. תוך שמונה שבועות מקבלת דווח שכזה פרלמנט מדינתי יכול לשלוח לנשיאי מועצת השרים, לנציבות האיחוד האירופי ולפרלמנט האיחוד האירופי חוות דעת מנומקת לפיה, לדעתו, החקיקה אינה עומדת בעיקרון הסובסידיאריות. על מוסדות האיחוד להתחשב בפנייה כזו. כאשר פניות שכאלו מבוצעות על ידי פרלמנטים מדינתיים המייצגים שליש (ובנושאי חוץ וביטחון- רבע) מכלל הקולות של הפרלמנטים המדינתיים, הנציבות חייבת לבחון מחדש את ההצעה. עקב כך היא רשאית לשנות, להסיר או לצדד בהצעה, אך עליה לנמק את החלטתה.

סעיף 294 באמנת ה-TFEU- The Treaty on the Functioning of the European Union[10] קובע את הליך החקיקה הרגיל באיחוד האירופי. על פיו, מועצת השרים מחוקקת ביחד עם הפרלמנט האירופי תקנות, דירקטיבות והחלטות, על פי הצעת הנציבות. כאשר הצעת החקיקה מיועדת לחקיקה בהליך רגיל, ורוב רגיל של קולות בפרלמנטים המדינתיים מצביעים נגדה עקב חריגה מעיקרון הסובסידיאריות, על הנציבות לבחון שוב את ההצעה. אם היא ממשיכה לצדד בהצעה, עליה לנמק את עמדתה. במקרה כזה, המוסדות המחוקקים- הפרלמנט (ברוב רגיל) ומועצת השרים (ברוב של 55%) עלולים שלא לקבל את עמדת הנציבות, כאשר די ברוב הנדרש באחד ממוסדות אלו כדי לפסול את עמדת הנציבות.

ביקורת שיפוטית על קיום עיקרון הסובסידיאריות[עריכת קוד מקור | עריכה]

לבית הדין האירופי לצדק (ה-CJEU) יש סמכות עקרונית לקיים ביקורת שיפוטית על קיום עיקרון הסובסידיאריות לפי סעיף 263 ל-TFEU- Treaty on the Functioning of the European Union[11], וזאת בעקבות תלונה של אחת מהמדינות החברות, בין בשם ממשלתה ובין בשם הפרלמנט שלה. ביקורת כזו יכולה להתקיים גם בעקבות תלונה של מועצת האזורים ביחס לדברי חקיקה שהאמנה קבעה חובת התייעצות עמה בקשר אליהם. לעניין זה קבע סעיף 8 לפרוטוקול השני לאמנת ליסבון הוראות מיוחדות והבהרות בנוגע לסעיף 263 TFEU , הנוגעות לפעולות חקיקה שאינן מתיישבות עם עיקרון הסובסידיאריות.

ואולם, עד כה בית הדין האירופי לצדק (ה-CJEU) לא הסיר או ביטל חקיקה בעילה של הפרת עיקרון הסובסידיאריות.‏[12] הטעם לכך הוא שבדיקת העמידה בתנאים המהותיים של העיקרון כרוכה בבחינה עובדתית מסובכת ולא חדה וכן בהפעלת שיקול דעת פוליטי, ועל כן יקשה לבית הדין להיכנס אליה. ניסיון כזה, בפרשת ה-Tobacco Advertising לא צלח.‏[13] במקרה זה, גרמניה טענה בפני בית הדין שיש לבטל דירקטיבה שהחיל האיחוד האירופי, האוסרת פרסום ומימון מוצרי טבק במדינות האיחוד. אחת מהטענות (מיני רבות) אותה העלתה גרמניה הייתה פגיעה בעיקרון הסובסידיאריות. בית הדין ביטל את הדירקטיבה, אך לא התייחס לטענה בדבר פגיעה בעיקרון הסובסידיאריות, אלא נימק את החלטתו בכך שהדירקטיבה ותוכנה חרגו מסמכויות האיחוד לחקיקה. פרשה זאת מעניינת משום שבית הדין לא התייחס לתוכן הטענה לגופה- דהיינו אם הדירקטיבה צודקת או לא- אלא הוא התייחס לשאלה האם החקיקה על איסור פרסום מוצרי טבק ברמת האיחוד (ולא ברמת המדינות החברות) מותרת או לא. גם ניסיון אחר לטעון לאי-עמידה בתנאים הפרוצדורליים של העיקרון לא צלח. גם שם דובר בעתירה של גרמניה כנגד הפרלמנט והמועצה‏[14] אך בעניין הדירקטיבה לביטוח פיקדונות.‏[15] גרמניה טענה שהדירקטיבה כלל לא מזכירה את עקרון הסובסידיאריות ומה עשתה הנציבות כדי לעמוד בדרישותיו. בית הדין דחה את העתירה תוך שהוא מציין כמה דברים שנאמרו במבוא לדירקטיבה ושיש בהם כדי להראות עמידה בתנאים, הגם שהסוגיה לא נזכרה במפורש.

יישום עקרון הסובסידיאריות בהקשר לאמנות כלכליות בינלאומיות[עריכת קוד מקור | עריכה]

יש מי שהציע להשתמש בעקרון הסובסידיאריות כדי להסביר את תופעת השימוש הגובר באמנות בילטראליות להסדרת סוגיות כלכליות בינלאומיות, במקום השימוש המסורתי באמנות רב-לאומיות.‏[16] גם אמנות בינלאומיות יוצרות משטר של ממשל בינלאומי (International Governance) מסוים, ועבור המדינה הבודדת הבחירה באמנה בילטראלית מבטאת החלטה שקרובה יותר אליה, מאשר אמנה רב-לאומית. היכולת שלה לשלוט בתוכנה של האמנה הבילטראלית ובשותפים שאיתם היא רוצה לכרות אמנות כאלה היא כמובן הרבה יותר גדולה מאשר באמנה רב-לאומית, כדוגמת הסכמי ארגון הסחר העולמי, שהיום חברות בהם כמאה וששים מדינות. כאשר מדינה (במיוחד מדינה קטנה) מצטרפת לאמנה כזו, היא נאלצת לקבל את האמנה כמו שהיא, על הוראותיה ועל המדינות החברות בה, ובמובן זה ההחלטה בדבר תוכנה של האמנה מתקבלת ברמה "הגבוהה" ממנה בכמה רמות. מנקודת מבט זו ניתן להבין מדוע הולכים ומתרבים הסכמי הסחר הבילטראליים והאזוריים, בעוד סבב דוחא של ארגון הסחר העולמי מתעכב כבר שנים רבות. גם בתחום הגנת ההשקעות ומניעת כפל מס, האמנות הבילטראליות הן השולטות בכיפה. מאידך, כמו בעקרון הסובסידיאריות, ישנם תחומים שבהם מתבקשת פעולה ברמה הקולקטיבית הגבוהה יותר, בשל הגודל וההיקף של הפעולה, או בשל צורך למנוע התחמקות או "טרמפיסטים חופשיים", ואז אין מנוס מלהזדקק לאמנה רב-לאומית. דוגמאות לתחומים כאלה הן תחום הסובסידיות והצורך בריסונן‏[17], תחום המלחמה בשוחד בעסקאות בינלאומיות‏[18], ותחום המאבק בהלבנת ההון.‏[19]

הערות שוליים[עריכת קוד מקור | עריכה]

  1. ^ סעיף 5(3) TEU
  2. ^ אריה רייך "משפט האיחוד האירופי: עקרונות ומוסדות" רובי סייבל משפט בינלאומי 159, 165-166 (מהדורה שנייה) (המכון למחקרי חקיקה ולמשפט משווה, האוניברסיטה העברית ירושלים, רובי סייבל ויעל רונן עורכים, 2010)
  3. ^ ראה סעיף 80 ב- Encyclical Quadragesimoמשנת 1930 של האפיפיור פיוס ה-11, העוסק במשנה החברתית של הכניסיה.
  4. ^ Ralph H. Folsom, European Union Law in a nut shell, 7th ed. (San Diego:West, 2011) 53
  5. ^ TC Hartley, The Foundations Of European Union Law, 7th ed. (New York:Oxford University Press, 2010),122
  6. ^ ראה הערת שוליים 3 לעיל.
  7. ^ TC Hartley, The Foundations Of European Union Law, 7th ed. (New York:Oxford University Press, 2010),123
  8. ^ TC Hartley, The Foundations Of European Union Law, 7th ed. (New York :Oxford University Press, 2010),121
  9. ^ TC Hartley, The Foundations Of European Union Law, 7th ed. (New York:Oxford University Press, 2010),123-124
  10. ^ סעיף 294 TFEU
  11. ^ סעיף 263 TFEU
  12. ^ TC Hartley, The Foundations Of European Union Law, 7th ed. (New York:Oxford University Press, 2010),126
  13. ^ Germany v. European Parliament and Council, Case C-376/98, [2000] ECR I-8419
  14. ^ Case C-233/94 Germany v. Parliament and Council, Judgment of 13 May 1997.
  15. ^ (Directive 94/19/EC of the European Parliament and of the Council of 30 May 1994 on deposit-guarantee schemes, (OJ 1994 L 135, p. 5
  16. ^ Arie Reich, "Bilateralism v. Multilateralism in International Economic Law: Applying the Principle of Subsidiarity", 60 University of Toronto Law Journal 263-287 2010
  17. ^ ראו הסכם הסובסידיות של ארגון הסחר העולמי – Agreement on Subsidies and Countervailing Measures, הסכם רב-לאומי המהווה חלק מחייב מהסכמי ארגון הסחר העולמי.
  18. ^ ראו אמנת ה-OECD על המלחמה בשוחד בעסקאות בינלאומית, משנת 1997: http://www.oecd.org/corruption/oecdantibriberyconvention.htm ; וכן אמנת האו"ם נגד השחיתות משנת 2003: http://www.unodc.org/documents/treaties/UNCAC/Publications/Convention/08-50026_E.pdf
  19. ^ ראו המלצות כוח המשימה הבינלאומי בענייני פיננסיים (FATF שליד ארגון ה-OECD, המלצות הפועלות כהסכם בינלאומי לכל דבר: http://www.fatf-gafi.org/topics/fatfrecommendations/ )

לקריאה נוספת[עריכת קוד מקור | עריכה]

  • P.S.R.F Mathijsen, Guide to European Union Law, 10th ed. (London:Thompson Reuters Limited,2010),19,26,28
  • נלי מונין משפט האיחוד האירופי אחרי אמנת ליסבון 62 (2012)
  • חוה שחור-לנדאו, "הרהורים על עיקרון הסובסידיאריות באיחוד האירופי", מחקרי משפט יג(2): 301 - 328, (תשנז).