הסתייגות (משפט בין-לאומי)

הסתייגות במשפט הבינלאומי היא הסתייגות לקבלת אמנה של מדינה. הסתייגות מוגדרת על ידי אמנת וינה משנת 1969 בדבר חוק האמנות כ:

הצהרה חד צדדית, המנוסחת או קרויה בכל אופן, שנעשית על ידי מדינה, בעת החתימה, אשרור, קבלה, אישור או הצטרפות לאמנה, לפיה היא מתיימרת לשלול או לשנות את התחולה המשפטית של הוראות מסוימות של האמנה בהחלתן על המדינה. ( סעיף 2 (1)(ד))

למעשה, הסתייגות מאפשרת למדינה להיות צד לאמנה, תוך ביטול התחולה המשפטית של אותה הוראה ספציפית באמנה שהיא מתנגדת לה. מדינות אינן יכולות להסתייג לאחר שהן קיבלו את האמנה; הסתייגות חייבת להיעשות בזמן שהאמנה מתקבלת על ידי המדינה. אמנת וינה לא יצרה את המושג של הסתייגויות אלא חקקה את המנהג הקיים. כך שגם מדינות שלא הצטרפו רשמית לאמנת וינה מתנהגות כאילו שכן הצטרפו. מאחר שהסתייגויות מוגדרות על פי אמנת וינה והצהרות פרשניות אינן מוגדרות, לעיתים קשה להבחין בין השניים. בניגוד להסתייגות, הצהרה אינה נועדה להשפיע על חובותיה המשפטיים של המדינה, אלא היא מצורפת להסכמת המדינה לאמנה כדי להסביר או לפרש את מה שלדעת המדינה לא ברור.

תהליך

סעיפים 19–23 לאמנת וינה מפרטים את הנהלים הנוגעים להסתייגויות. בכדי לראות אם הסתייגות תקפה, חל מבחן חוקיות ההסתייגות כמתואר בסעיף 19 לאמנת וינה. לפי סעיף זה מדינה לא רשאית לגבש הסתייגות אם:

1: ההסתייגות אסורה על פי האמנה. (למשל האמנה המשלימה בדבר ביטול העבדות והאמנה נגד אפליה בחינוך ).

2: האמנה קובעת כי ניתן לבצע רק הסתייגויות מוגדרות, שאינן כוללות את ההסתייגות הנדונה.

זה קורה לעיתים קרובות כאשר במהלך משא ומתן מתברר כי הוראה מסוימת באמנה לא תהיה מוסכמת על כל הצדדים. לפיכך, ניתנת האפשרות לצדדים שלא להסכים לאותה הוראה אלא להסכים עם האמנה באופן כללי.

3: במקרים שאינם נופלים תחת (1) או (2), ההסתייגות אינה תואמת את מטרת האמנה ומטרותיה.

נקודה 3 נקראת מבחן התאימות וקשה לקבוע אותה. לא תמיד ברור מה מטרת האמנה ומטרותיה, במיוחד כאשר האמנות הן ארוכות ומורכבות.

הסתייגות חייבת להיכתב בכתב ולאחר מכן להישלח אל מקום ההפקדה של האמנה, במקרה של אמנה רב-צדדית , או ישירות למדינות האחרות שהן צד לאמנה.

מדינה רשאית למשוך הסתייגות בכל עת. הדבר מחייב הגשת משיכת ההסתייגות בכתב לשאר המדינות החתומות.

התנגדויות

כאשר מדינות מתנגדות להסתייגות בטענה שהיא נכשלה במבחן החוקיות, ישנן שלוש תוצאות אפשריות, לפי פרשנים משפטיים:

1. המדינה שעשתה את ההסתייגות אינה מחויבת יותר לאמנה. במילים אחרות, המדינה כבר אינה צד לאמנה זו.
2. המדינה שעשתה את ההסתייגות מחויבת לאמנה לרבות החלקים שעליהם היא השיגה את ההסתייגות.
3. המדינה שעשתה את ההסתייגות מחויבת לאמנה, אך לא לחלק שעליו היא השיגה את ההסתייגות.

לאופציה השנייה יש מתנגדים רבים הטוענים שהדבר נוגד את עקרון הסכמת המדינה. מדינות יכולות להיות מחויבות רק להוראות שהן הסכימו להן. כיוון שהם הסתייגו בהוראה מסוימת, הן אינן יכולות להיות כבולות בה.

לפי כמה פרשנים, מה שקורה בפועל תחת האמנה הוא האפשרות השלישית. מסעיף 20 סעיף 4(ב) ומסעיף 21 סעיף 3 לאמנה עולה שהדבר היחיד שיכול לקרות הוא, שאם הסתייגות מסוימת חשובה מאוד למדינה המתנגדת, היא תציין שכל האמנה אינה בתוקף בין המדינה המסתייגת לבינה. זה קורה לעיתים רחוקות, ולכן ההסתייגות עומדת בעינה, בין אם היא עברה את מבחן החוקיות ובין אם לאו.

אחרים חושבים אחרת על כך. לדברי אנתוני אוסט, "אם מדינה מתקשרת אחת או יותר התנגדו להסתייגות כאסורה, על המדינה המסתייגת להחליט אם היא מוכנה להיות צד ללא ההסתייגות או לא; ועד שלא הבהירה את עמדתה לא ניתן לראותה כצד".

חילוקי הדעות בעניין זה הם העובדה שאין זה סביר שהסעיפים 20 ו-21 חלים על הסתייגויות, שלא ניתן לעשותן לפי סעיף 19 לאמנה. עם זאת, הם מיושמים בפועל.

דוגמה

אולי ההסתייגויות המפורסמות והשנויות ביותר במחלוקת הן אלה שעשתה ארצות הברית כאשר חתמה על האמנה בדבר מניעתו וענישתו של הפשע השמדת עם ב-1986. ההסתייגויות שנעשו היו:

(1) שבהתייחס לסעיף 9 לאמנה, לפני שניתן יהיה להגיש כל סכסוך שארצות הברית היא צד לה לסמכות השיפוט של בית הדין הבין-לאומי בהאג לפי סעיף זה, נדרשת הסכמה ספציפית של ארצות הברית בכל מקרה.
(2) ששום דבר באמנה אינו מחייב או מתיר חקיקה או פעולה אחרת על ידי ארצות הברית האסורה על פי חוקת ארצות הברית כפי שפורשה על ידי ארצות הברית.

ההסתייגות השנייה עשויה להתפרש כהצהרה שהחוקה הלאומית גוברת על כל חובות האמנה - עמדה שנקבעה על ידי החלטה של בית המשפט העליון בארצות הברית משנת 1957, בעניין ריד נגד סמוי. במסגרת ההדדיות, ארצות הברית אינה יכולה להגיש תביעה משפטית לבית הדין הבינלאומי, אלא אם המדינה האחרת תסכים והיא אינה מצהירה שהיא מפרה את החוקה הלאומית שלה.

כמה מדינות הביעו מורת רוח וחוסר הסכמה מההסתייגויות, וקבעו כי הן בעצם הפכו את האמנה לחסרת שיניים. התגובות כללו:

ממשלת אירלנד אינה מסוגלת לקבל את ההסתייגות השנייה של ארצות הברית של אמריקה לרגל אשרור האמנה [האמורה] בטענה שככלל מקובל של המשפט הבינלאומי אסור שצד להסכם בינלאומי, על ידי שימוש בתנאי החוק הפנימי שלה, מתיימרת לעקוף את הוראות ההסכם.

באשר להסתייגות הראשונה, ממשלת ממלכת הולנד מזכירה את הצהרתה, שנמסרה ב-20 ביוני 1966 לרגל הצטרפותה של ממלכת הולנד לאמנה. […] תוך שהיא קובעת שלדעתה ההסתייגויות ביחס לסעיף 9 לאמנה, שנעשו באותה עת על ידי מספר מדינות, אינן עולות בקנה אחד עם מטרת האמנה ותכליתה, וכי ממשלת ממלכת הולנד לא מחשיבות מדינות המציגות הסתייגויות כאלה כחברות לאמנה. לפיכך, ממשלת ממלכת הולנד אינה רואה בארצות הברית של אמריקה צד לאמנה. […]

מכיוון שהאמנה עשויה להיכנס לתוקף בין ממלכת הולנד לארצות הברית של אמריקה כתוצאה מכך שהאחרונה חזרה בה מהסתייגותה ביחס לסעיף 9, ממשלת ממלכת הולנד רואה תועלת בהבעת העמדה הבאה על ההסתייגות השנייה של ארצות הברית של אמריקה:

ממשלת ממלכת הולנד מתנגדת להסתייגות זו בטענה שהיא יוצרת אי ודאות באשר להיקף החובות שממשלת ארצות הברית של אמריקה מוכנה לקחת על עצמה ביחס לאמנה. יתרה מכך, כל כישלון של ארצות הברית של אמריקה לפעול על פי ההתחייבויות הכלולות באמנה בטענה שפעולה כזו תהיה אסורה על פי חוקת ארצות הברית יהיה מנוגד לכללי המשפט הבינלאומי המקובל, כפי שנקבע בסעיף 27 לאמנת וינה בדבר דיני האמנות (וינה, 23 במאי 1969)

ממשלת בריטניה הצהירה בעקביות שאינה מסוגלת לקבל הסתייגויות לסעיף 9. לפיכך, בהתאם לגישה שננקטה על ידם במקרים קודמים, ממשלת בריטניה אינה מקבלת את ההסתייגות הראשונה שהכניסה ארצות הברית של אמריקה. ממשלת בריטניה מתנגדת להסתייגות השנייה שהכניסה ארצות הברית של אמריקה. היא יוצרת אי ודאות באשר להיקף החובות שממשלת ארצות הברית של אמריקה מוכנה לקחת על עצמה ביחס לאמנה.

אמנות זכויות אדם

הבעיה עם הסתייגויות בלתי קבילות מתרחשת לעיתים קרובות יותר עם אמנות זכויות אדם. הסתייגויות רבות לאמנות אלו ניתנו. עם זאת, לא הרבה מדינות הביעו את התנגדותן. כאשר מדינות אכן הגישו התנגדויות, לא רבים נקטו בעמדה שהאמנה אינה בתוקף בינן לבין המדינה המסתייגת, בתקווה שיוכלו להשפיע על המדינות המסתייגות לקבל בסופו של דבר את כל ההוראות באמנה.

מקור נוסף לקושי הוא שאמנות זכויות אדם אינן יוצרות יחסים, כשלעצמם, בין המדינות אלא יוצרות מערכת של הגנה על זכויות אדם. קשה יותר למצוא התנגדות להסתייגות שאינה נכשלת במבחן החוקיות.

במספר אמנות זכויות אדם יש גופי פיקוח כמו בתי דין שיכולים לקבל החלטות מחייבות; למשל בית הדין האירופי לזכויות אדם בפרשת בלילוס משנת 1988. במקרה זה, החליט בית המשפט כי הסתייגות מסוימת של שווייץ היא פסולה. לפי בית המשפט, ניתן היה להתעלם מההסתייגות, אך שווייץ נותרה מחויבת לאמנה.

בית המשפט בחר כאן באפשרות 'המדינה שהסתייגה מחויבת לאמנה לרבות החלקים שעליהם השיגה את ההסתייגות'. למרות ששווייץ יכלה לבחור לפרוש מהאמנה, היא בחרה שלא לעשות זאת.

גופי פיקוח אינם רשאים בדרך כלל לקבל החלטות מחייבות; למשל ועדת זכויות האדם המפקחת על האמנה הבינלאומית בדבר זכויות אזרחיות ומדיניות. אולם ועדה זו יצרה את הרושם בהערה הכללית מס' 24 שהיא יכולה. במקרה זה הוועדה ציינה:

ההשלכה הרגילה של הסתייגות בלתי קבילה אינה שהאמנה לא תהיה בתוקף כלל עבור הצד שמסתייג. במקום זאת, הסתייגות כזו תהיה בדרך כלל ניתנת להפרדה, במובן זה שהאמנה תהיה פעילה עבור הצד המסתייג ללא תועלת מההסתייגות.

כמו בפרשת בלילוס, התוצאה היא שהוועדה בחרה באפשרות השנייה.
הוועדה החליטה שהיא מוסמכת לקבל החלטה זו מכיוון:

בהכרח מוטל על הוועדה לקבוע האם הסתייגות ספציפית תואמת את מטרת האמנה ותכליתה. זאת, בין השאר, משום שכפי שצוין לעיל, זוהי משימה בלתי הולמת עבור מדינות שהן צד לאמנות זכויות אדם, ובחלקו משום שמדובר במשימה שהוועדה אינה יכולה להימנע ממנה בביצוע תפקידיה. ...בגלל אופייה המיוחד של אמנת זכויות אדם, יש לקבוע באופן אובייקטיבי את התאמתה של הסתייגות למטרת האמנה ותכליתה, תוך התייחסות לעקרונות משפטיים, והוועדה נמצאת במיקום טוב במיוחד לבצע משימה זו.

זה זכה לביקורת מהסיבה שצוינה לעיל לגבי האפשרות השלישית.

הצהרת וינה ותוכנית הפעולה של וינה מאשרות כי הן "מעודדות את כל המדינות להצטרף לאמנות בין-לאומיות בנושאי זכויות אדם; כל המדינות מוזמנות להימנע, ככל האפשר, מהסתייגות.

הוועדה למשפט בינלאומי

בגלל מספר רב של הסתייגויות נגד אמנות זכויות אדם, ועדת המשפט הבינלאומי (ILC) כללה, מאז 1994, את הנושא בתוכנית העבודה שלה. במקור הנושא נקרא "החוק והפרקטיקה הנוגעים להסתייגויות לאמנות", אך זה שונה מאוחר יותר ל"הסתייגויות לאמנות". לנושא זה מונה מפקח מיוחד, מר אלן פלט. נכון לשנת 2009, הטיפול בנושא זה עדיין בתהליך עבודה.

ה-ILC התבקש לבדוק אם יהיה צורך לשנות את האמנה תוך הסתייגות נגד אמנות זכויות אדם. בדו"ח משנת 1997 דחה ILC רעיון זה. לטענת ה-ILC, הסיבות לכך שהיו בעיות בהסתייגויות נגד זכויות אדם היו אותן הסיבות שבגללן היו בעיות בהסתייגויות נגד אמנות אחרות. לפיכך, החליטה ILC כי לא יידרש משטר מיוחד לאמנות זכויות אדם.

ההצעות של ILC בנוגע להסתייגויות היו כדלקמן:

• קביעת הוראות באמנה עצמה המגבילות את האפשרות להסתייג.
• להבהיר באמנה מה בדיוק מטרתה ומטרתה של האמנה.

על הצעה זו, הודיעה הוועדה כי פתרון זה יכול לעבוד רק אם יש רצון פוליטי להוראה כזו.

• עזרה בהקלת תיווך ומשא ומתן בין מדינות מסתייגות למדינות מתנגדות.
• גופי זכויות אדם צריכים להמשיך ולפקח על כל ההסתייגויות כדי להבטיח את ציות האמנה.
• מדינות צריכות להוסיף סעיף באמנות קיימות כדי לתת לגופי הפיקוח את הסמכות לקבוע את קבילותה של אמנה.

עם זאת, כאשר מוקם גוף פיקוח על פי אמנת זכויות אדם, הוא רשאי להגיב או להמליץ על הסתייגויות בלבד. ה-ILC לא הסכים להערה כללית 24 של ועדת זכויות האדם. לעובדה שהגוף המפקח יכול להגיב על קבילותן של הסתייגויות אין כל השפעה על עקרון הסכמת המדינה. ועדת זכויות האדם הצהירה שהם עצמם יכולים להחליט מה תהיה ההשלכה של הסתייגות בלתי קבילה. ה-ILC קובע כי רק המדינה המסתייגת יכולה להחליט באיזו פעולה היא בוחרת. המדינה יכולה להחליט לחזור בה או לשנות את הסתייגותה או להחליט שלא להיות צד לאמנה הנדונה.

בנוסף, ה-ILC קבע כי יש להכין מדריך מעשי המורכב מהנחיות להבהרת בעיות מסוימות באמנה הנוגעות להסתייגויות. מדינות קיבלו בברכה את ההצעה הזו, אם כי יש להוסיף למדריך זה לא יהיה תוקף משפטי מחייב.

מקורות

ספרים ומאמרים

• Aust, A, Modern Treaty Law and Practice, הוצאת אוניברסיטת קיימברידג' 2004
• בלילוס, (1988) פאבים EHCR, סדרה א', כרך. 132
• גודמן, R, אמנות זכויות אדם, הסתייגויות לא חוקיות והסכמת מדינה, "The American Journal of International Law", כרך א. 96, מס' 3. (יולי, 2002), עמ'. 531–560
• קלברס, ג'יי, לקבל את הבלתי מקובל? גישה נורדית חדשה להסתייגויות לאמנות רב-לכליות, "Nordic Journal of International Law" 2000, pp. 179–193
• קורקלה, קונסטנטין, אתגרים חדשים למשטר ההסתייגויות במסגרת האמנה הבינלאומית לזכויות אזרחיות ופוליטיות, EJIL (2002), כרך. 13, לא. 2, עמ' 437–477
• פריזי, פרנצ'סקו, וסווינקו, קתרין, הסתייגויות האמנה והכלכלה של סעיף 21 (1) לאמנת וינה, סדרת ניירות העבודה של בית הספר למשפטים של ג'ורג' מייסון במשפט וכלכלה

קישורים חיצוניים

• אוסף אמנות האומות המאוחדות, כולל קישורים להסתייגויות לאמנות מחבר הלאומים ואמנות רב צדדיות אחרות
• אמנות רב-צדדיות שהופקדו אצל המזכיר הכללי של האו"ם, עם טקסט של הסתייגויות והתנגדויות להסתייגויות, untreaty.un.org
• היסטוריה פרוצדורלית ומסמכים קשורים על המדריך לתרגול על הסתייגויות לאמנות בארכיון ההיסטורי של הספרייה האודיו-ויזואלית של האו"ם למשפט בינלאומי
• אמנות בתוקף: רשימה של אמנות והסכמים בינלאומיים אחרים של ארצות הברית בתוקף החל מ-1 בינואר 2000, משרד החוץ של ארצות הברית - משרד היועץ המשפטי (לענייני אמנה), מציין מתי בוצעו הסתייגויות, אך אינו מספק הטקסט של הסתייגויות אלה
• הסתייגויות לאמנות -- ביבליוגרפיות בנושאי הוועדה למשפט בינלאומי (מס' 2 ברשימה) (ספריית UNOG)
• הסתייגויות והצהרות שהוגשו למועצת אירופה, כוללות טקסט של הסתייגויות
• השפעת ההסתייגויות על כניסתה לתוקף של האמנה האמריקאית לזכויות אדם (סעיפים 74 ו-75), חוות דעת מייעצת OC-2/82, 24 בספטמבר 1982, Inter-Am. Ct. HR (Ser. A) No. 2 (1982), בהנחיית umn.edu
• 1. אמנה למניעת וענישה של פשע רצח עם, אמנות רב-צדדיות שהופקדו אצל מזכ"ל האו"ם