חוקת עיראק (2005)

חוקת הרפובליקה העיראקית משנת 2005 (בערבית: دستور العراق 2005, בכורדית: دەستووری عێراق 2005) היא החוקה העיראקית העדכנית שאושררה במשאל עם ב-15 באוקטובר 2005 ומשמשת כחוק העליון במערכת החוקים העיראקית מאז 2006. ב-2005 החל תהליך חקיקת החוקה כחלק מהחזרת הריבונות לאזרחי עיראק לאחר הפלישה ב-2003. טיוט החוקה נתקל בקשיים רבים בעקבות מתחים פנימיים ודוחק הזמנים לפי חוק הניהול לתקופת המעבר שחוקקה הרשות הזמנית של קואליציית המערב.

רקע

ב-2003 הביאה הפלישה האמריקאית לעיראק לסיום שלטונו הכוחני של סדאם חוסיין שדיכא זכויות אדם ואת זכויותיהן של קבוצות אתניות ודתיות. ב-2004 הוקמה הרשות הקואליציונית הזמנית שהייתה מורכבת מכל הגורמים בקואליציה המערבית בעיראק. הרשות הזמנית של הקואליציה הוקמה כגוף שתפקידו להנהיג את המדינה לצד מועצה עיראקית מקומית ששימשה כגוף מייעץ בלבד. ב-2004 חוקקה הרשות את חוק הניהול לתקופת המעבר שיועד להשיב את סמכויות השלטון בעיראק לתושבי המדינה ולהשיב למדינה את ריבונותה. חוק הניהול הגדיר כיצד תראה תקופת המעבר להשבת הריבונות, את רשויות המדינה בתקופה זו ואת לוחות הזמנים לתהליכים. סעיף 61 לחוק התייחס לחוקה וקבע שנוסחה הסופי ייכתב עד ל-15 באוגוסט 2005 ושיש לאשררו במשאל עם שיערך ב-15 באוקטובר 2005.

ב-30 בינואר 2005 נערכו בחירות כלליות לאספת המעבר הלאומית ששימשה כפרלמנט הזמני. ערב הבחירות, בהשפעת מדיניות הדה-בעת'פיקציה ומלחמת האזרחים, המיעוט הערבי-סוני היה יעד לאלימות. האלימות וחוסר האמון במערכת הביאו מנהיגים סונים להחרים את הבחירות בדרישה להבטיח את ביטחונם בקלפיות. אספת המעבר הלאומית כונסה לראשונה בתחילת מרץ 2005 עם ייצוג מזערי למיעוט הערבי-סוני ורק בסוף אפריל 2005 הוקמה ממשלת המעבר.

תהליך החקיקה

ב-10 במאי 2005 הוקמה ועדת טיוטת חוקה שהורכבה מ-55 נציגים ומתוכם רק שני נציגים ערבים-סונים. ב-16 ביולי נוספו 10 נציגים ערבים-סונים בעקבות תחושות הקיפוח והדחיקה של הסונים היו כבדות.^[1]

חברי הוועדה התקשו להסכים על נושאים כמו זהות המדינה וחלוקת הכוח במדינה. השיעים והכורדים תמכו בהקמת מדינה פדרלית וביזור כוח בין הרמה הלאומית ובין המחוזות או אזורים בניסיון למנוע חזרה לדיקטטורה. הסונים תמכו במבנה ריכוזי מחשש לקיפוחם ולפירוק המדינה למגזרים ולעדות.

ב-15 באוגוסט, חברי הוועדה טרם הגיעו להסכמה על הנושאים העיקריים. אספת המעבר אישרה מספר פעמים את הארכת מועד ההגשה ולבסוף, ב-28 באוגוסט 2005, הוגש עותק הטיוטה. ב-18 בספטמבר נשלחה הטיוטה להדפסה ולתפוצה ציבורית דרך סוכנות מקומית של האו"ם כדי להציגה לאזרחים לפני המשאל. לאחר אישור האו"ם את תקינות המשאל, ב-25 באוקטובר, הפיצה ועדת הבחירות את תוצאות המשאל והכריזה שהחוקה אושררה ברוב של 78% תמיכה ו-63% הצבעה.

רוב המתנגדים לחוקה נצפו במחוזות סונים שלא הסכימו למבנה פדרלי ולביזור הכוח. התנגדות הסונים לביזור הכוח נבעה מאמונה שיכולו לשחזר את מעמדם הפוליטי ולכן נמנעו מלהמעיט את סמכויות הממשל. הסונים ראו בפדרציה כצעד ראשון לפירוק עיראק למספר מדינות ולכן התנגדו גם לעיקרון זה.

תוכן וסעיפים

החוקה קובעת מערכת פדרלית וביזור סמכויות בין המחוזות והממשל הפדרלי. ניסוח סעיפי החוקה מעורפל במיוחד עקב מסגרת הזמנים הצפופה לטיוטת החוקה והקושי להגיע להסכמה בין הגורמים בה.^[2] ערפול הניסוח אפשר הסכמה רחבה בעת המשאל אך הביא למחלוקות חוקתיות רבות.

הגדרת המדינה

בהקדמה לחוקה, המדינה מוגדרת כ"רפובליקה, פדרלית, דמוקרטית ופלורליסטית".

סעיף 1: "רפובליקת עיראק היא מדינה פדרלית, אחידה ובעלת ריבונות מלאה; משטרה הוא משטר ייצוגי (פרלמנטרי) דמוקרטי. חוקה זו ערבה לאחדותה של עיראק".

סעיף 2 מגדיר את האסלאם כדתה הרשמית של המדינה וכיסוד מקור החקיקה.

סעיף 3: "עיראק היא מדינה מרובת לאומים, דתות ואסכולות דתיות; היא חברה מייסדת ופעילה בליגה הערבית ומחויבת להתחייבותה וחלקה בעולם הערבי".; ניסוח זה מציין את זיקתה לעולם הערבי ונמנע מהגדרת המדינה כערבית כפשרה מול המפלגות הכורדיות שאינן ערביות.^[2]

סעיף 4 מכיר בערבית ובכורדית כשפות רשמיות במדינה.

ביזור כוח

חוקת 2005 נכתבה תחת העננה שהותיר אחריו משטרו הרודני והריכוזי של סדאם חוסיין. בכדי למנוע השתלטות מחודשת של גורמים כאלה על המדינה וכדי למנוע דיכוי של קבוצה אתנית או דתית על ידי אחרות, החוקה מבזרת את כוחה בשני מישורים:

סעיף 47: "הרשויות הפדרליות מורכבות מהרשות המחוקקת, המבצעת והשופטת; וימלאו את סמכויותיהן ותפקידיהן על בסיס עקרון הפרדת הרשויות".
סעיף 48: "הרשות המחוקקת מורכבת מבית-הנבחרים וממועצת-הפדרציה".

בית הנבחרים (בערבית – מג'לס א-נואב) מייצג את הרמה הלאומית-פדרלית ביחס של נציג אחד על כל 100,000 עיראקים. הנציגים נבחרים בבחירות ישירות, חסויות ויחסיות ביחידת בחירה לאומית אחת. ראש הרשות המבצעת ברמה הלאומית-פדרלית הוא ראש הממשלה ונשיא המדינה משמש כדמות סמלית עם סמכויות מינימליות.

מועצת הפדרציה (בערבית - מג'לס אלאיתיחאד) מוגדרת כבית-המחוקקים המייצג את יחידות המשנה. סעיף 65 הוא היחיד שעוסק במועצה זו וקובע שכל עניין הנוגע אליה יחוקק בחוק בבית הנבחרים. הקמתה של מועצת פדרציה שחלוקת המושבים בה תבוסס על נציגי מחוזות או חבלים מנהליים תוכל לחזק קולות מיעוטים שנבלעים תחת אחוז החסימה בבחירות של יחידת בחירה לאומי לבית-הנבחרים.

החוקה העיראקית מגדירה מחוזות וחבלים מנהליים אוטונומיים כשני סוגים של יחידות משנה שייצוגו במועצת הפדרציה. המחוזות (בערבית - מוחאפזה) הם אותם המחוזות המנהליים אליהם חולקה עיראק ולכל אחד מהם רשויות וסמכויות נפרדות מזו של הממשל הפדרלי. יחידת המשנה השנייה היא חבלים מנהליים אוטונומיים (בערבית - איקלים) שכל אחד מהם מאגד בתוכו מספר מחוזות. האפשרות להתאגד לכדי חבל מנהלי ניתנה כאיזון לסעיף 117 בו עיראק מכירה בכורדיסטן העיראקית כחבל מנהלי אוטונומי. ההכרה היא למעשה הכרה במציאות שבשטח כיוון שבזמן כתיבת החוקה, כבר ניתנה לחבל הכורדי אוטונומיה רבה וחסות ממדינות הקואליציה.

סעיף 119: "לכל מחוז או יותר ישנה הזכות להתאגד לכדי חבל מנהלי על בסיס דרישה במשאל על הנושא...".

אף על פי שבפועל, כל מחוז יכול להתאגד לחבל מנהלי, נכון ל-2021, לא קיימים חבלים מנהליים חוץ מהחבל הכורדי.

החוקה מעניקה לחבלים המנהליים התנהלות אוטונומית שמקנה להם סמכויות ומרחב פעולה רחבים יותר ביחס למחוזות כמו הקמת מנגנוני ביטחון מקומיים ואף "הזכות לתיקון יישום החוק הפדרלי בחבל המנהלי במקרה של סתירה או ניגוד בין החוק הפדרלי וחוק החבל המנהלי" כל עוד איננו סותר את תוכן החוקה הפדרלית. [סעיף 121]

סעיף 110 מציין את הסמכויות הבלעדיות לממשל הפדרלי כמו יחסי חוץ, מדיניות מוניטרית, קביעת מידות ותקנים, שמירה על גבולות לאומיים וחלוקת מכסות מים בין המחוזות והאזורים.

סעיף 115: "כל שלא צוין בסמכויות הבלעדיות לרשויות הפדרליות יהיה חלק מסמכויות האזורים והמחוזות שלא מאוגדים לאזורים ובסמכויות האחרות המשותפות לממשלה הפדרלית ולאזורים תהיה זכות בכורה לחוקי האזורים והמחוזות שלא מאוגדים לאזורים במקרה של חילוקי דעות."

המחלוקות על משאבי הנפט

סעיף 111: "הנפט והגז הם רכוש כל העם העיראקי בכל האזורים והמחוזות".
סעיף 112: "הממשל הפדרלי ינהל את תוצרי הנפט והגז מהשדות הנוכחיים עם ממשלות החבלים המנהליים והמחוזות המפיקים באופן שהכנסותיהם יחולקו באופן הוגן שיהלום את פיזור האוכלוסייה ברחבי המדינה..."

ב-2013 התנהל מאבק בין החבל הכורדי והממשל הפדרלי סביב ניהול הנפט. ממשלת חבל כורדיסטן התנגדה לעליונות סמכותו של הממשל הפדרלי בניהול תוצרי הנפט ופעלה למכור את הנפט באופן עצמאי.^[2]

ממשלת החבל הכורדי טענה שבהתאם לסעיף 112, תוצרי הנפט צריכים להתנהל בשיתוף פעולה בין הממשל הפדרלי וממשלת החבל. לממשל הפדרלי אין וטו בניהול המשאבים שכן תחום הנפט לא מוזכר ברשימת הסמכויות הבלעדיות לממשל הפדרלי בסעיף 110. ולכן, בהתאם לסעיף 115, לממשל האזורי זכות בכורה על התחום. הממשל הפדרלי התבסס על סעיף 111 וטען שרק הוא נציג "כל העם העיראקי" ורק הוא יוכל לוודא תפוקה מריבית של המשאבים וחלוקתם באופן שווה, כפי שדורש סעיף 112. ממשלת החבל הכורדי טענה שכוונת סעיף 112 בהתייחסות ל"שדות הנוכחיים" היא לשדות שהיו ידועים בזמן תיקוף החוקה, ולכן אין לממשל הפדרלי סמכות בשדות הנפט החדשים שהתגלו מאז. הממשל הפדרלי פירש את הביטוי "שדות נוכחיים" כשדות הקיימים בשטח.^[2]

זכויות וחירויות

כיוון שהחוקה נכתבה מאוחר יחסית לחוקות רבות, היא נחשבת מתקדמת מבחינת זכויות אדם. בשער השני בחוקה, נקבעות זכויות בסיסיות כמו הזכות לשוויון, לביטחון, לחיים, לפרטיות, למשפט הוגן והזכות לאזרחות. זכויות אלה מתקדמות גם ביחס לחוקות מערביות.

סעיף 31: "לכל עיראקי הזכות לטיפול רפואי. המדינה תדאג לבריאות הכלל ותבטיח טיפולים מונעים ותרופות בבניית בתי חולים ומרכזי בריאות מסוגים שונים".
סעיף 32: "המדינה תדאג לנכים ולבעלי צרכים מיוחדים ותבטיח את הכשרתם לשילובם בחברה..".

שער הזכויות והחירויות בחוקה משמש לטיעונים של מחנות שונים במחלוקות פוליטיות כמו בתיקון חוק המעמד האישי. חוק המעמד האישי הוא חוק משנת 1959 הקובע את אופן פסיקת בתי הדין הדתיים בענייני אישות, משפחה וירושות. החוק נחשב בזמנו לאחד המתקדמים בעולם הערבי כשהוא קובע תקנות אחידות לכל הדתות והאסכולות בהתבסס על הלכות האסלאם המקלות ביותר.^[3]

ב-2003 ניסו גורמים במועצה העיראקית המייעצת לקבוע בדינים אלו את החוק האסלאמי המלא וכך לדוגמה להתיר פוליגמיה שאסורה בחוק זה. ב-2014 הציע שר המשפטים לחוקק חוק מקביל המבוסס על השריעה וכונה "החוק הג'עפרי" על שם האימאם השיעי. השר טען שלשיעים הזכות לפעול בהתאם לדתם מתוקף סעיף 41 לחוקה שקובע ש"העיראקים חופשיים במחויבותם למעמדם האישי בהתאם להלכתם, לאסכולה הדתית שלהם, לאמונותיהם או לבחירותיהם...".^[3] המתנגדים לחוק טענו שאין ליצור חוקים נפרדים לכל אסכולה בהתאם לסעיף 14 לחוקה שקובע ש"העיראקים שווים בפני החוק ללא הבדל מין, מוצא, לאום, מקור, צבע, דת, אסכולה...". פעילת זכויות האדם, הנא אדואר, קראה לביטול סעיף 41 לחוקה מתוך חשש לניצולו על-ידי מפלגות וגורמים דתיים והדגישה את הסתירה בין שוויון וחוק דתי.

ביולי 2021 הועלתה הצעה לתיקון סעיף 57 לחוק המעמד האישי כך שבמקרה של גירושין, משמורת האם על הילדים תימשך עד גיל 7 במקום 10 ולאחר מכן תועבר המשמורת ישירות לאב או לסב מצד האב. במקרה שהאם התחתנה מחדש, המשמורת תעבור אוטומטית לאב. הסעיף המקורי לא מבדיל בין אישה שנשאה בשנית לבין אישה שלא ומותיר את המשמרות בידי האם עד גיל 15 שבו ניתנת לילד הבחירה בין האם לאב. הצעת התיקון לחוק העלתה ביקורות רבות והתבססה על סעיף 41 לחוקה בדומה לניסיונות קודמים. בשונה מניסיונות קודמים ההצעה לא מתנגשת עם סעיף 14 הקובע כי כל העיראקים שווים בפני החוק.^[4]

מיליציות פוליטיות

סעיף 9 לחוקה מאגד מגבלות על קיומם של כוחות חמושים. תת-סעיף 9\ב' אוסר על קיום גופים צבאיים מחוץ לשורות כוחות- הביטחון הרשמיים. תת-סעיף 9\ג' אוסר על פעילות פוליטית של גורמים צבאיים. לאחר אישור החוקה, פעל הממשל הפדרלי לשילוב המיליציות בכוחות הביטחון הפדרליים בהתאם לתת-סעיף 9\ב'. בפועל, המיליציות לא שולבו בכוחות הביטחון הפדרליים והן מוסיפות לפעול באופן עצמאי. ישנן מליציות כמו ארגון בדר שבמקביל לקיומן בניגוד לתת-סעיף 9\ב' פועלות גם כמפלגה פוליטית. מבין 329 חברי הפרלמנט שנבחרו בבחירות 2018, 48 הגיעו מגוש "אלפתח" שייצג את איגוד המיליציות השיעיות, אל-חשד א-שעבי. כלומר, כשביעית מחברי הפרלמנט העיראקי מכהנים באופן אנטי-חוקתי.

החוקה בשיח הציבורי בעיראק

החוקה העיראקית נוכחת בשיח הציבורי והפוליטי במדינה מעצם היותה החוק העליון וטיעונים במחלוקות פוליטיות ומשפטיות מתבססים על סעיפיה ועל ערפול הניסוח המאפיין אותה. בשנת 2014, בעקבות ניסיון תיקון חוק המעמד האישי משנת 1959, פעילת זכויות האדם העיראקית, הנא אדואר, קראה לביטול סעיף 41 לחוקה מתוך חשש לניצולו על-ידי מפלגות וגורמים דתיים. אדואר הדגישה את הסתירה בין שוויון ובין אוטונומיה דתית לאסכולות הדתיות השונות. לדעתה, האוטונומיה הדתית עלולה להעמיק את השסעים בחברה העיראקית כפי שנראה במלחמת האזרחים.^[5]

ד"ר שירזאד א-נג'אר מאוניברסיטת נאוורוז שבדהוכ, התייחס בעבר להיעדר יישום החוקה ובייחוד להיעדר מועצת הפדרציה. נכון ל-2021 לא חוקק חוק לעיגון סעיף 65 שקובע את מועצת הפדרציה כבית העליון ברשות המחוקקת העיראקית.^[6] כלומר, המדינה העיראקית מתנהלת בניגוד לחוקתה. למעשה, סעיפים רבים בחוקה לא עוגנו בחוק וכך החוקה מצטיירת לעיתים כנייר ללא תוכן. דוגמה לכך הם סעיפי הזכויות המתקדמים שלא חוקקו בחוקי עזר ולא נאכפים.^[2]

בנוסף להיעדר יישום הסעיפים, נוצרות מערכות חוק בלתי פורמליות במקביל לחוקה. דוגמה לכך הוא עיקרון ה"מוחאססה" (הקצאת תפקידים לפי מכסות עדתיות) הנהוג במערכת הפוליטית, לא מוזכר בחוקה ויש שיאמרו אף שהוא נוגד את עיקריה. עיקרון המוחאססה נובע מהמתחים הדמוגרפיים בעיראק ובעיקר בין הרוב השיעי לבין שני המיעוטים הגדולים – הכורדים והערבים-הסונים. כחלק מעיקרון זה מוקצות מכסות לתפקידים פוליטיים בכירים לכל אחת מהעדות הגדולות. כך למשל ראש הממשלה, בעל הסמכויות הרבות, יהיה שיעי; הנשיא שתפקידו סמלי בעיקרו יהיה כורדי; ויושב ראש הפרלמנט יהיה ערבי-סוני. אף על פי כן, עיקרון המוחאססה, או כל חלוקת מכסות לפי מפתח עדתי, אינה מוזכרת בחוקה והיא עומדת בניגוד לסעיפי השוויון המצוינים בה מפורשות.

משאל העם בצפון המדינה: אחת הביקורות על אי-יישומם של סעיפי החוקה מתייחסת להימנעות המדינה מהתמודדות עם סוגיית אזורי המחלוקת בצפון עיראק. הדרישה להתייחסות לסוגיה הופיעה כבר בסעיף 58 לחוק הניהול שדרש את הסדרת אזורי המחלוקת בצפון עיראק לאחר שבימי שלטון מפלגת הבעת', גורשו רבים מהתושבים הכורדים בשטחים אלו ויושבו במקומם תושבים ערבים כדי לצמצם את שטחי השליטה הכורדיים.^[7] מצד אחד טוענים הכורדים ששטחים אלו צריכים להיכלל תחת האזור הכורדי ומצד שני מדיניות השיערוב גרמה לשינוי דמוגרפי ולא ידוע מי מהי קבוצת הרוב בשטחים אלו.

סעיף 140 לחוקה קובע כי פתרון לסוגיה ימצא עד ל-31 בדצמבר 2007 בעזרת מפקד אוכלוסין באזורי המחלוקת שלאחריו יתקיים משאל-עם בין התושבים שתוצאתו תכריע את שאלת הריבונות על אזורי המחלוקת. אולם בפועל, שני צידי המחלוקת - הן הרשויות בבגדאד והן רשויות החבל הכורדי האוטונומי בארביל - חששו מתוצאותיהם של מפקד אוכלוסין ושל משאל-עם שכאלה ונכון ל-2021 לא התקיים אף לא אחד מהשניים וסוגיית הריבונות באזורי המחלוקת נותרה בעינה.

קישורים חיצוניים

הערות שוליים

^ ظروف كتابة مسودة الدستور العراقي, www.aljazeera.net (בערבית)
^ ¹ ² ³ ⁴ ⁵ David Romano, Iraq's Descent into Civil War: A Constitutional Explanation, Middle East Journal Vol. 68 no. 4 (Autumn 2014), עמ' 547-566
^ ¹ ² Iraqi Thoughts | Feb 14, 2019 | Featured, Politics, Society | 0, The Personal Status Law and Political Tensions in Iraq, 1001 Iraqi Thoughts, ‏14 בפברואר 2019 (באנגלית)
^ اقتراح تعديل المادة 57 من قانون الأحوال الشخصية في العراق يطلق جدلا, اندبندنت عربية, ‏12 ביולי 2021 (בערבית)
^ Iraqi Women and the National Personal Status Law - Statehood & Participation | Heinrich-Böll-Stiftung | Lebanon - Beirut, Heinrich-Böll-Stiftung (באנגלית)
^ مجلس الاتحاد حبر على ورق.. إرادات الكتل السياسية تعيق تشكيل ثاني مجلسي البرلمان, Rûdaw (בערבית)
^ Immobilien, Haus und Garten Blog, Garagen und Inneneinrichtung wie z.B. Möbel, web.archive.org, ‏2012-01-03

[1] ظروف كتابة مسودة الدستور العراقي, www.aljazeera.net (בערבית)

[:0-2] ¹ ² ³ ⁴ ⁵ David Romano, Iraq's Descent into Civil War: A Constitutional Explanation, Middle East Journal Vol. 68 no. 4 (Autumn 2014), עמ' 547-566

[:1-3] ¹ ² Iraqi Thoughts | Feb 14, 2019 | Featured, Politics, Society | 0, The Personal Status Law and Political Tensions in Iraq, 1001 Iraqi Thoughts, ‏14 בפברואר 2019 (באנגלית)

[4] اقتراح تعديل المادة 57 من قانون الأحوال الشخصية في العراق يطلق جدلا, اندبندنت عربية, ‏12 ביולי 2021 (בערבית)

[5] Iraqi Women and the National Personal Status Law - Statehood & Participation | Heinrich-Böll-Stiftung | Lebanon - Beirut, Heinrich-Böll-Stiftung (באנגלית)

[6] مجلس الاتحاد حبر على ورق.. إرادات الكتل السياسية تعيق تشكيل ثاني مجلسي البرلمان, Rûdaw (בערבית)

[7] Immobilien, Haus und Garten Blog, Garagen und Inneneinrichtung wie z.B. Möbel, web.archive.org, ‏2012-01-03

[1]

[2]

[3]

[4]

[5]

[6]

[7]