משתמש:איתי סמילנסקי/טיוטה

רע"ב 4644/15 ג'ורג' ראעי נ' שירות בתי הסוהר היא עתירה אשר נדונה בשנת 2016 בפני השופטים ע' פוגלמן, נ' סולברג, והשופטת ע' ברון, ובה עמדו לדיון שלוש בקשות שאוחדו לדיון אחד. העתירה הוגשה לאחר פרסום פקודה מטעם שירות בתי הסוהר המגבילה את כניסתם של מומחים פרטיים אל תוך כותלי בית הסוהר לצורך בניית תכנית שיקום לאסירים ביטחוניים, או שאינם ישראלים המרצים עונשם בבתי הסוהר בישראל. תפקידו של המומחה הוא לבנות תכנית שיקום לאסיר ולהציגה בפני וועדת השחרורים בדיון על שחרורו של אסיר על תנאי. נושא כניסתם של מומחים פרטיים לא הוסדר בחוק, אלא באמצעות פקודות שמתפרסמות על ידי נציבות שירות בתי הסוהר. חשיבות פסק הדין נובעת מקביעת בית המשפט- שהזכות להליך הוגן עומדת לאסיר העומד בפני הוועדה לשחרורים, ולכן יש לאפשר את כניסת המומחים שהיא חלק מהזכות להליך הוגן. פסק הדין ניתן ביום ט' בסיון התשע"ו (‏15.6.2016).

רקע

שחרור על תנאי

שחרור על תנאי הוא שחרור מוקדם של אסיר ממאסר לפני שהאסיר השלים את מלוא תקופת המאסר שנגזר עליו על ידי בית המשפט. התנאים למימוש ה'שחרור על התנאי' הם: כתנאי מקדים- שאותו אסיר המבקש שחרור על תנאי נידון לפחות לשישה חודשי מאסר וריצה לפחות שני שליש מעונשו; ותנאי שהאסיר המשוחרר לא יעבור עבירה נוספת במהלך שהותו מחוץ לגדרות ותחומי בית הסוהר. אותה התקופה שמרגע שחרורו של האסיר ועד לסיום תקופת המאסר שהיה נושא לפי גזר הדין אילולא שוחרר תחשב לתקופת השחרור על תנאי. כל זאת קבוע בחוק שחרור על-תנאי ממאסר, התשס"א-2001 אשר מסדיר את סוגיית השחרור המוקדם.

וועדת השחרורים

כאשר עניינו של אסיר המבקש שחרור מוקדם על תנאי עומד בפני שיקול דעתה של ועדת השחרורים אשר מתכנסת על מנת לבחון את אפשרות השתלבותו של האסיר בחברה, הוועדה בוחנת את השיקולים הקבועים בסעיף 9 לחוק שחרור על תנאי והם: הסיכון הצפוי לציבור משחרורו, למשפחתו, לנפגע העבירה, לביטחון המדינה, ולסיכויי שיקומו, ובנוסף בוחנת הוועדה את התנהגותו של האסיר בכלא. כחלק מהדיון בוועדה, על האסיר להציג תכנית שיקום אותה בנה יחד עם מומחה פרטי או עם הרשות לשיקום האסיר ליום בו הוא ייצא לעולם החופשי. לשאלה אם הוכנה עבורו תכנית שיקום לתקופת השחרור המוקדם ניתן משקל רב בפני הוועדה כמפורט בסעיף 9 לחוק שחרור על תנאי.

תהליך בניית התכנית

לאסיר המעוניין בבניית תכנית ישנן מס' אפשרויות שבהן הוא יכול לקחת חלק.

אפשרות ראשונה, האסיר יכול להציג לוועדה תכנית שיקום מטעם הרשות לשיקום האסיר (המוכרת בראשי תיבות-רש"א) הפועלת מתוקף חוק הרשות לשיקום האסיר התשמ"ג-1983. הרשות לשיקום האסיר היא גוף סטטוטורי האמון על שיקומם של אסירים משוחררים שהם אזרחי מדינת ישראל ותושביה. חוק הרשות לשיקום האסיר מונה את תפקידיה של הרשות אשר ביניהם: גיבוש מדיניות שיקום לאסירים; הכנת והפעלת תכניות שיקום לאסירים לקראת שחרורם; קליטת אסירים משוחררים בקהילה לרבות בתחומי התעסוקה, דיור, שירותי בריאות ועוד. מסלול אחר, בו ניתן להכין תכנית שיקום מטעם שירותי הרווחה בעיר מגוריו של האסיר ושיקומו בקהילה; אפשרות אחרת היא תכנית שיקום פרטית. כאשר לא הוכנה בעניינו של האסיר תכנית שיקום אסירים של הרשות לשיקום האסיר או תכנית שיקום אסירים של שרותי הרווחה, ניתן להכין תכנית טיפול פרטית שיכינו מומחים פרטיים מטעמם של אותם האסירים המעוניינים בכך. אחת מפעולותיה של הרשות לשיקום האסיר היא לערוך תכניות לשיקום אסירים אזרחי מדינת ישראל ותושביה לתקופה שלאחר שחרורם ולהציגם בפני הוועדה, בדומה תכניות אלה מוצגות על ידי המומחה הפרטי בפני וועדת השחרורים כחלק מהתשתית הנדרשת להכרעה בדבר שחרורם על תנאי ממאסר של אסירים שלא הוכנה תכנית על ידי הרשות לשיקום האסיר בשל סיבות שלא תלויות באסיר, או שהאסיר אינו אזרח ותושב מדינת ישראל. על האסיר המעוניין לבנות תכנית שיקום פרטית לפנות למומחה פרטי ולבקשו להגיע ולבקרו בכלא על-מנת לבחון אם יש באפשרותו להכין עבורו תכנית שיקומית. כל תכנית מותאמת לאסיר או האסירה הספציפיים לפי סוג העבירה אותה ביצע והתכנים הטיפוליים שלהם הוא נדרש כדי להמשיך ולהשתקם. התכנית הפרטית יכולה לכלול מפגשים טיפוליים פרטניים וקבוצתיים, פיקוח תעסוקתי, מסירת בדיקות שתן וסדנאות טיפוליות שונות והיא כרוכה בתשלום על חשבונו של האסיר.

הרקע לעתירה

בשנת 2013 פורסמה הפקודה מאת נציבות שירות בתי הסוהר שכותרתה "ביטול פקנ"צ 04.41.00 כניסת מטפלים פרטיים בתחום הטיפול והשיקום" במסגרת הפקודה שבוטלה פורטו סדרי הביקור של מטפלים פרטים אצל אסירים, לצורכי אבחון, עריכת חוות דעת מקצועית, טיפול והכנת תכנית טיפולית/שיקומית לאחר שחרורם. בהוראת השעה החדשה שפורסמה נקבע כי בקשות אסירים ביטחוניים ואסירים שאינם ישראלים (כלומר תושבי שטחי C או B) להכנסת מומחים לבית הסוהר למטרת עריכת תכניות שיקום פרטיות יבחנו פרטנית לגופן, וכי פגישה עם מומחה פרטי בין כותלי בית הסוהר תתאפשר רק לאסיר שלא זכה לכך שתערך בעניינו חוות דעת מטעם הרשות לשיקום האסיר (ר"ת: רש"א) מסיבות שאינן תלויות באסיר, ולמעשה הקשיחה את התנאים למפגש עם המומחה הפרטי. הוראות אלו הגבילו את המפגש בין המומחים הפרטיים לאסירים, מיום פרסומה של הפקודה בתאריך 15.10.2013, ההוראות החדשות התייחסו גם רטרואקטיבית כלפי אסירים שהחלו בטיפול עוד לפני פרסום הפקודה.

על סמך הוראת שעה זאת, סירב שירות בתי הסוהר לבקשותיהם של כמה אסירים ביטחוניים להיפגש עם מומחים פרטיים לעריכת תכניות שיקום מטעמם. מספר עתירות הוגשו נגד החלטות אלו, ובבית המשפט הן התבררו במאוחד בעתירה האמורה.

מיד לאחר פרסום הוראת השעה, ביום 20.10.13, פנה הסנגור הציבורי הארצי בפנייה דחופה לשב"ס בה הוא עמד על כך שההוראות שהוחלו באופן חד צדדי בהוראת השעה הן בלתי חוקיות ורומסות באופן בוטה זכויות יסוד של אסירים ועצורים ללא תכלית נראית לעין.

הדיון בעתירה

ביום 28.10.15 התקיים דיון בבית המשפט העליון בעתירה. בדיון ביקש בית המשפט מהמדינה כי הוראת השעה תיבחן בנקודת הזמן הנוכחית על ידי פרקליט המדינה והגורמים המוסמכים- והמדינה הסכימה לכך. בהודעה מעדכנת שנשלחה לבית המשפט מיום 14.12.2015 מסרה המדינה כי נמצא – הן על ידי פרקליט המדינה, והן על ידי נציבת שב"ס, כי אין מקום בשלב זה לשנות מהוראותיה של הוראת השעה. בשל כך, התקיים דיון המשך בבית המשפט העליון שאוחד עם הדיונים בשתי בקשות נוספות אחרות והתקיים ביום 15.6.2016.

טענות האסירים

לטענת האסירים, קבלת חוות דעת מקצועית היא חלק מהותי מהזכות להליך הוגן ומזכות הגישה לערכאות, אשר שתיהן זכויות חוקתיות המעוגנות גם בסעיף 45 לפקודת בתי הסוהר [נוסח משולב], התשל"ב-1971.

לטענת האסירים העותרים, הוראת השעה שפורסמה פוגעת בזכויות אלו באופן בלתי סביר ובלתי מידתי. עוד נטען על ידם, כי מדיניות שב"ס נועדה לכבול את שיקול דעת ועדת השחרורים, וכי כל ששב"ס מוסמך לעשות הוא לבדוק אם קיים סיכון ביטחוני מכניסת מומחה פרטי פלוני לבית הסוהר. לעמדת האסירים, חוק שחרור על-תנאי ממאסר, התשס"א-2001 אינו מבחין בין אסירים ביטחוניים לבין אסירים פליליים ובין אסירים שהם תושבי או אזרחי מדינת ישראל לבין אסירים זרים, ועל כן- אין מקום לקביעה גורפת שלפיה לא קיים פוטנציאל שיקום לאסיר שביצע עבירות על רקע אידאולוגי או לאסיר זר. כמו כן טוענים האסירים כי תוצאתה של הוראת השעה היא אפליה שאין להצדיקה בין קבוצות אסירים שונות. בנוסף נטען כי יסוד הוראת השעה הוא בשיקולים זרים שכן שב"ס אינו מוסמך לשקול את כניסת המומחים לכותלי בית הסוהר במסגרת הסמכות הנתונה לו, ולהגביל את כניסתם לבית הסוהר, וכיוצא מכך, גם להפחית את משקלה הפוטנציאלי של תכנית השיקום הפרטית בהחלטת ועדת השחרורים.

טענות המדינה

לטענת המדינה שורשה של הוראת השעה היא מעצם היותו של שב"ס אמון על ביטחון והסדר בית הסוהר ורצונו להמשיך את ניהולו התקין של בית הסוהר, בנוסף טענה המדינה בדבר חוסר האפשרות של אסירים שביצעו פשע מטעמים אידאולוגיים- להשתקם, יחד עם חוסר היכולת של המדינה לפקח על שיקומם של אותם אסירים ביטחוניים או שאינם ישראלים.

כאמור, לשב"ס מסורה סמכות רחבה להגביל ולפקח על כניסת גורמים שונים לבית הסוהר, ומכוח סמכות זו פורסמה הוראת השעה שנועדה לאפשר ניהול תקין של בית הסוהר. לטענת המדינה, הוראת השעה היא בגדר תכנית הרצה (פַּיְילוֹט) לאיסוף נתונים. המדינה פרסה בפני בית המשפט את טענתה כי, "איסוף הנתונים מחודש מאי 2015 ועד לחודש נובמבר 2015 מלמד כי אם תינתן לאסירים ביטחוניים וזרים האפשרות להיפגש עם מומחים יוביל הדבר לתוספת של מאות (ואולי אף אלפי) מפגשים בין כתלי בית הסוהר. קיומם של מפגשים אלה, והצורך בהיערכות אליהם ופיקוח עליהם, יקשה על הניהול התקין של בית הסוהר. מטרתה העיקרית של הוראת השעה שהוצגה ע"י המדינה היא התמודדות עם קושי ניהולי זה. עוד טענה המדינה כי לאסירים קיימת הֲנִיעָה (מוטיבציה) להתנהג כיאות כדי שיוכלו לקחת חלק במסגרות שיקומיות וטיפוליות בעת המאסר, שהשתתפות בהן מגדילה את הסיכוי להימצא מתאים לעריכת תכנית שיקום לאחר מאסר. לאור זאת, לטענת המדינה, עריכת תכניות פרטיות-חלופיות – שאינן מושפעות מהתנהגות האסיר בבית הסוהר – תוביל להפחתת המוטיבציה של אסירים להתנהגות סדירה, ובכך תפגע בהשלטת הסדר, המשמעת והביטחון בתוך בית הסוהר. בנוסף טענה המדינה כי מתן אפשרות זו לאסיר ביטחוני תוביל לירידה במוטיבציה ולנטישת הקו האידאולוגי שהנחה אותו בביצוע העבירות שבהן הורשע. בהקשר זה סבורה המדינה כי אין תוחלת לשיקום אסירים ביטחוניים שביצעו עבירות על רקע אידאולוגי ולא חזרו בהם מאידאולוגיה זו, וכי לא קיימת אפשרות לפקח על תכניות שיקום של אסירים זרים. על כן, אין למניעת האפשרות של קבוצות אסירים אלה להיפגש עם מומחים פרטיים השפעה על זכותם של אסירים להליך הוגן, שכן ביחס אליהם לא ייתכנו תכניות שיקום ממשיות".

עמדת הסנגוריה הציבורית

הסנגוריה הציבורית ביקשה להצטרף לעתירה כידידת בית המשפט. בדומה לטענת האסירים סבורה גם הסנגוריה כי זכותו של אסיר להיפגש עם מומחה מטעמו לצורך קידום הליכים משפטיים היא זכות חוקתית ששב"ס מוסמך להגבילה באופן מצומצם ביותר – ורק לצורך שמירה על הביטחון- בכלא ועל סדרי המשמעת בו בלבד. לטענת הסנגוריה, הפגישה עם המומחה נועדה לאפשר את ייצוגו ההולם של האסיר, ועל כן יש להחיל בעניינה את העקרונות החלים על פגישת אסיר עם סנגור. עוד טענה הסנגוריה כי ההחלטה פוגעת בזכויות האסיר לחירות, לכבוד ולשוויון באופן שאינו מידתי, וכי הסירוב להכנסת מומחים נעשה משיקולים זרים ומטרתו היא לכבול את שיקול דעתה של ועדת השחרורים.

השאלה המשפטית: הפגיעה בזכות להליך הוגן

בית המשפט העליון בחן אם הוראת השעה שבמוקד העתירה, יש בה פגיעה בזכותם של האסירים להליך הוגן בהליכים לפני ועדת השחרורים? בית המשפט קבע בהכרעתו שהתשובה היא חיובית, וישנה פגיעה בזכות להליך הגון של האסירים ופירט את אשר הביא אותו למסקנה שהוראת השעה פוגעת באסירים במניעת גישתם למומחים, ובית המשפט הדגיש שבמצב בו מונעים מהאסירים לפגוש את המומחים הפרטיים נפגעת הזכות להליך הוגן, והפגישה עם המומחים היא ערובה דיונית ומהווה ביטוי של הזכות להליך הוגן ולכן אין לפגוע בה.

מידתיות הפגיעה בזכות להליך הוגן

ככל פגיעה, על הפגיעה לעמוד במבחן המידתיות. בענייננו, בית המשפט בחן אם הפגיעה בזכותם של האסירים להליך הוגן היא במידה שאינה עולה על הנדרש. בפסק דינו, בית המשפט העליון בחן את הפגיעה לפי מבחן המידתיות המורכב משלושה מבחני משנה:

1. מבחן המשנה הראשון הוא מבחן הקשר הרציונלי, והוא בוחן אם האמצעי שנבחר מתאים לצורך הגשמת המטרה. על כך בחן וקבע בית המשפט: "דומה כי על רקע המספר הכולל של הכניסות ששב"ס ערוך לאפשר (בכפוף לנהליו), מניעת כמה מאות מפגשים עם מומחים פרטיים – אף שהיא מקיימת קשר רציונאלי למטרת הוראת השעה – משיגה תועלת שולית באופן יחסי..".
2. מבחן המשנה השני, הוא מבחן האמצעי שפגיעתו פחותה. מבחן משנה זה מבקש לבחון אם מבין כל האמצעים המגשימים את המטרה הראויה – נבחר האמצעי שפגיעתו בפרט היא הפחותה ביותר, או שמא יש אמצעי אחר שיש בידו להגשים את המטרה במידה שווה או דומה לאמצעי הנבחר. בענייננו- מטרת הוראת השעה האמורה היא בעיקרה ניהול תקין של בית הסוהר. בית המשפט בחן ואמר: "האם ניתן להשיג תכליות אלו באמצעים אחרים, פוגעניים פחות? אכן, ניתן להעלות על הדעת אמצעים שונים – שבחלקם עושה שימוש שב"ס – אשר יסייעו לניהול בית הסוהר, כגון קיום פיקוח הדוק על זהות המומחים המורשים להיכנס והקפדה על עמידתם בהוראות שב"ס."
3. מבחן המשנה השלישי, הוא מבחן המידתיות "במובן הצר"- במסגרת מבחן זה יש לבחון אם מתקיים יחס ראוי בין התועלת הצומחת מהגשמת המטרה לבין הפגיעה בזכויות הפרט הנלווית לה. בית המשפט סבר כי, "הוראת השעה מסייעת במידת מה לניהול בית הסוהר וניתן להניח כי יש לה השפעה גם על התנהגותם של האסירים. יחד עם זאת, איני משוכנע כי הוספת כמה מאות כניסות של מומחים פרטיים תפגע בניהול וביטחון בית הסוהר באופן ממשי".

כאמור, הוראת השעה מסייעת במידת מה לניהול בית הסוהר על פי טענת המדינה, וניתן גם להניח כי יש לה השפעה גם על התנהגותם של האסירים. יחד עם זאת, בית המשפט אינו משוכנע כי הוספת כמה מאות כניסות של מומחים פרטיים תפגע בניהול וביטחון בית הסוהר באופן ממשי המצדיק פגיעה בזכות להליך הוגן, ומוצא כי יש אמצעים אחרים שניתן להשתמש בהם, ופגיעתם תהיה פחותה.

הכרעת בית המשפט העליון

בית המשפט העליון סבר כי פגיעתה של הוראת השעה בזכותם של אסירים ביטחוניים ושל אסירים זרים להליך הוגן לפני ועדת השחרורים היא בלתי מידתית. בית המשפט קיבל את העתירה, דחההאת טענות המדינה והורה לשירות בתי הסוהר לאפשר כניסה של מטפלים על פי רשימה שאושרה או תאושר, בלא צורך בבדיקה פרטנית של כל מקרה ומקרה.

מסקנת בית המשפט העליון

בית המשפט קבע את בטלות הסעיפים ב"הוראת שעה – כניסת מומחים פרטיים לבית סוהר" המונעים מאסירים שאינם תושבי ישראל ומאסירים ביטחוניים שלא נערכות עבורם תכניות שיקום על ידי הרשות לשיקום האסיר להיפגש עם מומחים פרטיים לצורך עריכת תכניות שיקום פרטיות. זאת, נוכח הפגיעה בזכות האסירים הנ"ל להליך הוגן בהליכים שלפני ועדת השחרורים, באופן שאינו מידתי.

בעקבות פסק הדין

כמפורסם באתר משרד המשפטים, בתאריך 22.12.2016 פרסמה נציבות שירות בתי הסוהר את פקודת נציבות שב"ס 04.68.00 המונעת כניסת מומחים פרטיים לבתי הכלא לצורך ניהול הגנתם של אסירים ועצורים בהליכים משפטיים.

הסנגור הציבורי הארצי, ד"ר יואב ספיר, שלח מכתב ביום 1.2.2017 למ"מ נציבת שירות בתי הסוהר וליועץ המשפטי לממשלה בעקבות פרסום הפקודה החדשה, במכתב עמד הסנגור הציבורי הארצי זה כי זו הפעם הרביעית בשש השנים האחרונות בה שב"ס מפרסם הוראות שעה ופקודות המונעות את כניסתם של מומחים לבתי הסוהר.

עוד ציין ד"ר יואב ספיר במכתבו שבדומה לטענות הקודמות של הסנגוריה הארצית, הפקודה החדשה, בדומה לפקודות הקודמות, היא קשה ופוגענית במיוחד, בכך שהיא מונעת כניסת מומחים שדרושים לצורך ניהול הגנתם על עצורים המנהלים את משפטם ונאבקים על חפותם, וכי ההתנהלות החוזרת ונשנית של שב"ס מצביעה על כך "ששב"ס טועה לחשוב שהעובדה שמפתחות הכלא מצווים בידיו, מקנה לו סמכות משפטית להחליט על היקף וסוג ההגנה המשפטית שראוי שסנגורים יעניקו לעצורים ולנאשמים". כמו כן ציין ד"ר יואב ספיר כי לתחולת הוראות הפקודה על עניינם של עצורים אין כל עיגון חוקי והיא פוגעת באופן ברור ומובהק בזכויות חוקתיות של עצורים ונאשמים ובהן הזכות להליך הוגן, הזכות לחירות, חיסיון עו"ד- לקוח והזכות לשוויון. לאור הפגיעה החמורה בזכויות העצורים והאסירים, דרשה הסנגוריה הציבורית את ביטולה המידי של הפקודה.

קישורים חיצוניים

• אתר שירות בתי הסוהר, המשרד לביטחון פנים
• אתר הרשות לשיקום האסיר, משרד הרווחה
• תשובת שב"ס לפניית הסנגור הציבורי הארצי, בעניין כניסת "מטפלים פרטיים לבית סוהר", מיום 20.10.2013
• מכתב הסנגור הציבורי הארצי לשירות בתי הסוהר והיועץ המשפטי לממשלה, ד"ר יואב ספיר, 1.2.2017, אתר משרד המשפטים
• פרסום משרד המשפטים בעניין הוראת השעה הנוגעת לכניסת מומחים פרטיים אל כתלי בית הסוהר, 19.02.2014
• איתמר לוין, "הסנגוריה: השב"ס פוגע בזכויות אסירים", 6.2.2017, NEWS1
• יניב קובוביץ,"חרף ביקורת של ביהמ"ש, שב"ס מונע מאסירים ועצירים להיפגש עם מומחים פרטיים", 9.2.2017, הארץ
• זיו קריסטל, "שב"ס נגד חוות דעת מומחים על עצורים", 9.2.2017, פוסטה
• חדשות 2,"האם אפשר למנוע מאסירים ביטחוניים לחזור לטרור?", 26.6.2014
• חן מענית,"ניכוי שליש - תמונת מצב: ירידה משמעותית בהחלטות לשחרור מוקדם", 19.7.2016, גלובס