תמ"א 1

תוכנית המתאר הארצית האחודה (תמ"א 1 או תמ"א אחת) מאחדת את מרבית תוכניות המתאר הארציות, לתוכנית אחת. התוכנית הוכנה על פי החלטת ממשלת ישראל מיום 18 במרץ 2012, ובהוראת המועצה הארצית לתכנון ולבנייה. תמ"א 1 נערכה בידי המתכנן מוטי קפלן וצוותי עבודה במנהל התכנון במשרד האוצר, ומומחים נוספים מקרב משרדי הממשלה, רשות מקרקעי ישראל, רשויות המים, הגז, ארגון הגג של הגופים הירוקים ומרכז המועצות האזוריות. התוכנית התקבלה פה אחד בישיבת המועצה הארצית לתכנון ולבנייה ב-4 ביוני 2019 והועברה לאישור הממשלה. התוכנית אושרה בישיבת הממשלה ב-12 בינואר 2020.

היסטוריה

שורשיה של תמ"א 1 נמצאים בחוק התכנון והבנייה (1965 ה'תשכ"ה) הקובע כי "תוכנית המתאר הארצית, תקבע את שטח התכנון של המדינה כולה". עם זאת, מאפשר החוק תכנון "חלקים חלקים לפי שטחים או עניינים שונים".

תוכנית האב הראשונה, תוכנית שרון משנת 1951 התייחסה לכל שטח המדינה ולכל נושאי התכנון, אך כל הבאות אחריה, היו סקטוריאליות: דרכים, שמורות טבע, יערות, נחלים, אנרגיה וכו'. לכל נושא תוכנית בפני עצמה.

תוכניות מתאר אינטגרטיביות נעשו בשנות ה-90 של המאה ה-20 - תמ"א 31, תוכנית מתאר ארצית משולבת לבנייה, פיתוח וקליטת עלייה, ותמ"א 35, תוכנית משולבת לבנייה, פיתוח ושימור. תוכניות אינטגרטיביות אלו היתוו את תפיסת התכנון הארצית - בחלוקה לשטחי בינוי, מרקמי פיתוח, פרישת שטחים פתוחים ומערך התשתיות. עם זאת - הן לא ייתרו את כל עשרות תוכניות המתאר הנושאיות שעמדו לצידן.

החלטת הממשלה

תוכניות המתאר הארציות הנושאיות עוסקות בהסדרה ותיאום של כלל נושאי התכנון המרחביים - בינוי ופיתוח, דרכים ואנרגיה, שטחים פתוחים ועוד. עם השנים הלך והצטבר מספר רב של תוכניות, עד לכדי כ-50 תוכניות מתאר ארציות נושאיות, חלקן תקפות, חלקן בהליכי תכנון ואישור, ועימן עוד כמה מאות תוכניות מתאר חלקיות המהוות להן שינוי. מצב זה יצר חוסר בהירות וכפילויות רבות. שפתן המורכבת של התוכניות השונות הקשתה על הבנתן. הן ירדו לפרטים רבים שאינם שייכים לרובד התכנון הארצי, ונעדרה מהן תפיסה כוללת - שהיא תפקידה המרכזי של תוכנית מתאר ארצית.

על רקע הדברים הללו קבעה ממשלת ישראל כי: "לאור ריבוי תוכניות המתאר הארציות (מעל ל-250) ומידת הפירוט בהן, שכבת התכנון הארצי נעדרת בהירות ושקיפות, כוללת סתירות פנימיות, קשה להתמצאות, משמשת כר נרחב לדיונים משפטיים, וגורמת לקושי באישור תוכניות מפורטות למגורים, לתעסוקה, לתשתיות". על-כן הורתה הממשלה כי תוכניות המתאר הארציות הנושאיות יאוחדו ויכונסו למסגרת תכנונית אחת: "להביא לאישור המועצה הארצית הוראה להכנת תוכנית מתאר ארצית אחת, אשר תפשט ותאחד תוכניות מתאר ארציות רבות (למעט תמ"א 35) ותשמש כלי עיקרי, פשוט ובהיר, לשמירת שטחים ורצועות לטובת שימושים ציבוריים עתידיים, כגון: שטחים פתוחים, דרכים ומסילות, מתקנים, קווי תשתיות ארציים ועוד. כמו כן, תמ"א 1 תימנע ככל הניתן מהטלת מגבלות על שטחים ומרקמים לפיתוח עירוני..." (החלטה מס' 4434 מיום 18 במרץ 2012).

למעשה, התבססה ההחלטה על החלטת ממשלה קודמת (מספר 1295, מיום 28 בינואר 2010), בה נקבע כי יש להסדיר הליך "שיאפשר למוסדות התכנון לבצע עריכת תוכנית נוסח מאוחד לתוכניות המתאר ברמה הארצית והמקומית לרבות תוכניות הכוללות הוראות מפורטות, אשר תאפשר להטמיע במסמך אחד בעל תוקף חוקי, את מכלול שכבות התכנון התקפות שקדמו לו וליתן לו מעמד מחייב וזאת בלא לשנות מהקבוע בתוכניות שהוטמעו בו".

מבנה התוכנית

תמ"א 1 כינסה את תוכניות המתאר הארציות הסקטוריאליות למבנה סדור אחד, מארג שלם שיש בו שני חלקים (שתי קומות):

• חלק ראשון - כללי ומשותף: אליו נאספו היסודות מכל תוכנית מתאר ארצית, להם תוקף ומשמעות רחבים ומקיפים, והם משותפים ביחס לתכנון הארצי. יסודות אלו נוסחו כמטרת-על, עקרונות כלליים, והגדרות משותפות הנמצאים בליבה של תמ"א אחת, ובצידם הוראות המסדירות את ניהול ההליך התכנוני. כוחם יפה והוראתם מחייבת וחלה על כל חלקי תמ"א אחת.
• חלק שני - פרקים נושאיים: כינוס הנושאים השונים אשר היו פזורים בתוכניות המתאר הארציות וארגונם ועריכתם במתכונת סדורה חדשה.

תמ"א אחת בנויה בשני חלקים, בהם הקריאה רציפה - כללי החלק הראשון חלים במלואם על כל אחד מפרקי החלק השני. זאת על ידי התאמתם לנסיבות הייחודיות של כל פרק, פירושם וניסוחם בהתאם לנושא, לעניין ולזמן.

תמ"א אחת כוללת (עד כה) עשרה נושאים המופיעים כפרקים נפרדים בחלק השני: מים, תחנות כוח קטנות, מתקנים פוטו-וולטאיים, גז טבעי, גפ"מ, פסולת, דרכים, מסילות ברזל, שטחים מוגנים (שמורות טבע, גנים לאומיים, יערות), נחלים, חופים (ים תיכון).

תכולת התמ"א

תמ"א אחת כוללת שתי חטיבות: חטיבת תשתיות וחטיבת שטחים פתוחים.

בחטיבת התשתיות שלוש קבוצות:

• קבוצת משאבים, ובה פרקי המים, הגז, תחנות כוח קטנות ומתקנים פוטו-וולטאיים.
• קבוצת קרקע, ובה פרק הפסולת.
• קבוצת תחבורה, ובה פרקי מסילות ברזל ודרכים.

בחטיבת שטחים פתוחים שתי קבוצות:

• קבוצת שטחים מוגנים ובה הפרקים: שמורות טבע, גנים לאומיים ויערות (טבעיים ונטע אדם).
• קבוצת שטחים מערכתיים, ובה פרק הנחלים ופרק החופים.

תמ"א אחת מחליפה ולמעשה מבטלת את תוכניות המתאר הארציות הבאות:

• תמ"א 3 דרכים
• תמ"א 8 גנים לאומיים, שמורות טבע ושמורות נוף
• תמ"א 10/ד/8 תחנות כוח עד 250 מגוואט
• תמ"א 10/ד/10מתקנים פוטו-וולטאיים
• תמ"א 13 חוף הים התיכון
• תמ"א 4/16 פסולת מוצקה
• תמ"א 22 יער וייעור
• תמ"א 23/ 9 מסילות ברזל
• תמ"א 32/ 1 אתרי גפ"מ
• תמ"א 34 משק המים (ביוב)
• תמ"א 34/ב/2/2 אתרים להתפלת מי-ים
• תמ"א 34/ב/3 נחלים וניקוז
• תמ"א 34/ב/4 איגום מים עיליים, החדרה, העשרה והגנה על מי-התהום
• תמ"א 34/ב/5 מערכות הפקה והולכה של מים
• תמ"א 34/ב/6 היתרי בניה לקווים ולמתקנים למי-מערכת
• תמ"א 37 גז טבעי

עקרונות כלליים החלים על כל פרקי התוכנית

תמ"א אחת מדברת בשפת כללים ועקרונות. עקרונות התוכנית (מופיעים בראש החלק הראשון) חלים ותקפים לכל פרקי התמ"א, וזה לשונן:

1. הבטחת שטחים לתכנון התשתיות הארציות ומערך השטחים הפתוחים, בהתחשב בסוג התשתית או השטח הפתוח, באופן המאפשר מענה לצורכי תכנון עתידיים.
2. תיאום מערכות התכנון - לעת תכנון מערכות תשתית הנמצאות בסמיכות או במפגש עם תשתיות אחרות, יתואם התכנון בין הגורמים המוסמכים וזאת לטובת מתן מענה לצרכים התפקודיים של התשתיות, ליעול השימוש בשטח ולמניעת פגיעה בסביבה.
3. הצמדת תשתיות ושילובן -
   • מתן עדיפות להצמדתן ולשילובן של מערכות תשתית שונות, וזאת בכפוף לשיקולים תפעוליים, בטיחותיים, סביבתיים ונופיים ומתוך מגמה ליעל את השימוש בשטח ובמשאבים ולמניעת פגיעה בשטחים פתוחים.
   • מתן עדיפות לשילובם של קווי תשתית ברצועות תשתית מאוחדות, ובלבד שלא תיפגע האפשרות לממש את התשתית העיקרית המתוכננת.
4. מיזעור השפעות סביבתיות - תכנון תשתיות ומבנים יכלול הנחיות למזעור מפגעים ומטרדים הצפויים לעת ההקמה והתפעול, ובכלל זה בנחלים ובסביבתם, בחופים ובמרחב הימי, בנוף ובערכי טבע ומורשת וכן הנחיות לפתרונות לעודפי עפר, עיצוב חזותי, נצפות והשתלבות בנוף, ולשיקום ולהסדרת השטח לאחר ההקמה ובתום הפעילות.
5. שמירת השטחים הפתוחים וטיפוחם - שמירה וטיפוח של מאפייני הנוף, ערכי תרבות ומורשת, חקלאות, סביבה וחזות, רצף השטחים הפתוחים, המגוון הביולוגי והמערכות האקולוגיות הטבעיות ושירותיהן החיוניים לקיומם ולקיום האדם. חשיפת השטחים והנגשתם לציבור למטרות פנאי בחיק הטבע, וכן לחינוך, תיור וטיול תוך שמירת ערכיהם, תוך השתלבות והדגשת התנאים הטבעיים המקומיים.

תשריט התוכנית

תמ"א אחת כוללת תשריט אחד בלבד, ומאחדת בו את כלל הנושאים שהופיעו בתוכניות הוותיקות. עיון בתשריט אחד בלבד, מקל על הקריאה וההתמצאות בתוכנית.

ביקורת

לאורך שנות הכנת התוכנית, נשמעו דברי ביקורת על אופן עריכתה. העיקריים בהם, על החירות שנטלו לעצמם עורכי התוכנית לקבוע שינויים - לעיתים מרחיקי לכת - בהוראות ובתשריטי התוכניות הוותיקות, בעוד שעל פי החלטת הממשלה דובר על האחדה, הבהרה ופישוט של התוכניות הללו, ללא פגיעה בתכניהן. בקרב הגופים הירוקים, עלו חששות באשר לפגיעה צפויה במעמדם של השטחים הפתוחים המוגנים בתוכניות המתאר לשמורות טבע וגנים לאומיים, וליער וייעור.

ביקורת הושמעה על ידי "אדם טבע ודין", על כך שתמ"א אחת מפחיתה את ההגנה על חופי הים. נושא זה הגיע עד בג"ץ, שקבע כי יש להכין מסמך מפורט שבו יפורטו שטחי החופים שזכו להגנה תכנונית בתמ"א אחת. בסופו של דבר יושרו ההדורים והתוכנית הוסכמה והתקבלה פה אחד על ידי כלל חברי המועצה הארצית.

לקריאה נוספת

• תוכנית מתאר ארצית חדשה מגינה על שטחים פתוחים, אבל לא בטוח שתעמוד בלחצי הפיתוח, צפריר רינת, הארץ
• "מהי תוכנית המתאר הארצית המאוחדת - תמ"א 1", ניר קסטל, הון מדריכים פיננסים
• "אושרה תמ"א 1: תאחד מאות תוכניות בנייה", הילה ציאון, ynet
• "תמ"א אחת - ויחידה": ביטאון "אדריכלות נוף", מתוך גיליון מס' 60, ספטמבר 2016 (אורכב 07.01.2017 בארכיון Wayback Machine)