משתמש:Ehoud89/טיוטה

עתירה מנהלית: רחל ברהנה סלומון נגד שר הפנים ואחרים

מדינות החתומות על אמנה בדבר מעמדם של פליטים:

  מדינות החתומות על האמנה משנת 1951 בלבד

  מדינות החתומות על הפרוטוקול משנת 1967 בלבד

  מדינות החתומות על האמנה והפרוטוקול

  מדינות שאינן צד לאמנה

עתירה מנהלית ברהנה סלומון נגד שר הפנים ואחרים, הוגשה בשנת 2011 לבית המשפט המחוזי בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים על-ידי רחל ברהנה סלומון וב"כ עוה"ד יונתן ברמן ממוקד הסיוע לעובדים זרים, כנגד החלטת שר הפנים לדחות את בקשתה להכיר בה כזכאית למקלט לפי האמנה בדבר מעמדם של פליטים.

בעתירה שהתקבלה בחלקה עלתה השאלה האם די בהיות מבקש המקלט בן משפחה של פעיל בOLF כדי לבסס "פחד מבוסס להיות נרדף" כמתחייב באמנה. כמו כן, עלתה השאלה, האם מתקיימות בעניינה של העותרת נסיבות למעמד של פליט "SUR PLACE" (מצרפתית = "במקום"). היינו כאשר מבקש המקלט מסתמך על נסיבות שאירעו לאחר שעזב את ארץ המוצא. בהחלטת בית המשפט נקבע, כי העותרת עומדת בכל תנאי האמנה ויש להתערב בהחלטת משרד הפנים ולהכיר בה כפליטה.

רקע

עובדות המקרה נשוא פסק הדין

המסגרת בדין לעתירה כולה היא האמנה בדבר מעמדם של פליטים משנת 1951 אשר מדינת ישראל הינה צד לה. סעיף (א)(2) של האמנה קובע ש"פליט" הינו אדם "הנמצא מחוץ לארץ אזרחותו בגלל פחד מבוסס להיות נרדף מטעמי גזע, דת, אזרחות, השתייכות לקיבוץ חברתי מסוים או להשקפה מדינית מסוימת, ואיננו יכול להיזקק להגנתה של אותה ארץ או איננו רוצה בכך בגלל הפחד האמור".

בינואר 1992 פרסמה נציבות האו"ם לפליטים, בהתאם לאמור באמנה, מדריך להליכים וקריטריונים לקביעת מעמד פליט. בסעיפים 94-96 למדריך, מובהר שאדם יכול להגיש בקשה להכיר בו כפליט, גם לאחר ששהה במדינה שאינה מדינת אזרחותו, כאשר הנסיבות לקבלת המעמד התעוררו בזמן שהותו מחוץ למדינת המוצא. עילת פליטות מסוג "Sur Place" יכולה לנבוע כתוצאה ממעשיו של אותו אדם עצמו, כגון - מימוש וביטוי דעותיו הפוליטיות מחוץ למדינת המוצא.

בעת בחינת בקשה למעמד פליט מטעם של "Sur Place", יש לבדוק האם מעשיו של אותו אדם אכן מקימים חשש מבוסס לרדיפתו בארץ אזרחותו, והאם הרשויות באותה מדינה מודעות לפעילותו של מבקש המעמד.

העותרת ילידת 1982 היא אזרחית אתיופית ובת לקבוצה האתנית אורומו. הוריה היו פעילים בקבוצת ה OLF –ארגון שהוכרז בשנת 1992 כארגון שמחוץ לחוק באתיופיה, בשל פעילותו כנגד השלטונות. בינואר 2000, לאחר מעצר הוריה, נמלטה גב' סלומון מאתיופיה והוברחה לסודן. שם שהתה 8 שנים. בהמשך עברה למצרים וממצרים הסתננה לישראל. עם כניסת העותרת לישראל, שהתה גב' סלומון תקופה ממושכת במיתקן "מיכ"ל" שם הגישה בקשה להכיר בה כפליטה לפי האמנה.

בחודש נובמבר 2008 הגיעו לפגוש את העותרת במתקן הכליאה שני אנשים. נוכח מחשבתה של העותרת שמדובר בנציגי נציבות האו"ם לפליטים, היא שיתפה עמם פעולה ומסרה להם את זהותה, את זהות אביה והיותו פעיל בOLF וכן את קורות משפחתה. כשמסרה גב' סלומון לאותם נציגים כי לא תחזור לאתיופיה עד שתתחלף בה הממשלה, צעק עליה אחד הנציגים כי לעולם לא תוכל לחזור לאתיופיה ואם תחזור גורלה יהיה כגורל אביה. אז הבינה העותרת כי מדובר באנשי שגרירות אתיופיה.

החלטת משרד הפנים

פליטים אפריקאים בגן הורדים בירושלים

לשם בחינת הבקשות לקבלת מעמד "פליט" בישראל, גיבש המשנה ליועץ המשפטי לממשלה בשנת 2002 בתיאום עם נציבות האו"ם לפליטים בג'נבה, את "נוהל הסדרת הטיפול במבקשי מקלט בישראל" אשר היה תקף בזמן הגשת העתירה.

על-פי נוהל זה, בקשות למעמד פליט הועברו לבחינת הנציגות בישראל של נציבות האו"ם לפליטים שערכה בדיקה וסינון ראשוניים, כדי לבחון האם עניינו של המבקש נופל בגדר אמנת הפליטים. את המלצותיה העבירה הנציבות לידי הוועדה המייעצת לשר הפנים, וזו מוסרת את מסקנותיה למשרד הפנים, לשם קבלת החלטה על-ידי שר הפנים או מי שהוסמך מטעמו.

חרף עמדתה של נציבות האו"ם לפליטים, אשר גרסה כי קיימת אפשרות סבירה שהעותרת תיפגע אם תשוב לאתיופיה. בהחלטת משרד הפנים, שנסמכה על המלצת הוועדה המייעצת לענייני פליטים, נקבע כי אין בנסיבות המקרה "פחד מבוסס להיות נרדף" לפי תנאי האמנה. שכן, לא ידוע להם על מקרים של מעצרים אך ורק בגין קרבת משפחה לפעילOLF ומכאן שאין מקום לחשש אם מבקשת המקלט תוחזר לאתיופיה, בהדגישם את הזמן הארוך שעבר מאז עזבה את ארצה. עוד צוין בהחלטה כי ישנו חשש לרדיפה של פעילי תנועת הOLF רק כאשר מדובר בפעילות בדרגת מעורבות גבוהה ורק במקרים מעין אלה יש להעניק מקלט מדיני. היות והעותרת עצמה לא הייתה פעילה בתנועת הOLF, הרי שאין הצדקה למתן מקלט מדיני.

הדיון בעתירה

טענות העותרת

לטענת ברהנה סלמון, החלטת משרד הפנים שלא להכיר בה כפליטה, אינה סבירה בנסיבות המקרה ואינה מגובה בעובדות ונתונים. העותרת עומדת בכל תנאי האמנה, בהדגישה את עמדת נציבות האו"ם לפליטים בעניינה שגרסה כי יש להכיר בה כפליטה. בנוסף טענה העותרת כי קיים מידע מבוסס, שזכה גם להכרה בפסיקותיהן של ערכאות שונות בעולם, בכל הקשור לרדיפת פעילי ארגון ה-OLF, מהם ניתן ללמוד על "פחד מבוסס להיות נרדף" של בני משפחתם של הפעילים וקרוביהם. כמו כן לטענתה יש לייחס משקל משמעותי לכך שלא הונפקו לה מסמכי זיהוי ע"י הרשויות באתיופיה בשל פעילות אביה. לבסוף טענה העותרת כי קיומו של אירוע המפגש בין העותרת ובין נציגי השלטונות האתיופיים במתקן המעצר לא זכה להתייחסות בהחלטת משרד הפנים ולטענת העותרת אין מדובר באירוע שולי כפי שטען משרד הפנים ויש בו כדי להקים "פחד מבוסס להיות נרדף".

טענות המשיב

לטענת משרד הפנים העותרת לא הרימה את נטל ההוכחה כי קיים חשש לרדיפתה באתיופיה. שכן, העותרת לא הראתה כי אוימה באופן ישיר, או שנרדפה באתיופיה על רקע פוליטי. לטענת משרד הפנים, רק כאשר מדובר בפעילות בדרגה גבוהה והפעיל זוכה ל'תשומת לב שלילית' מצד השלטון, ניתן להעניק מקלט מדיני לפי האמנה. לבסוף ציין משרד הפנים כי אין מדובר בהחלטה החורגת ממתחרם הסבירות ומכאן שאין להתערב בה.

פסק הדין

עיקר העתירה נסובה סביב השאלה האם עלה בידי העותרת להראות כי קיים בעניינה "פחד מבוסס להיות נרדף".

בית המשפט קבע כי לו היה נדרש להכריע בשאלת ההכרה בעותרת כפליטה על פי האמנה רק על יסוד הטענה שכקרובת משפחה של פעיל OLF מתקיים בעניינה "פחד מבוסס להיות נרדף", לא היה מקום להתערב בהחלטת משרד הפנים. אלא שקיים נתון נוסף אותו יש לקחת בחשבון והוא אירוע המפגש במתקן המעצר בישראל עם נציגי ממשלת אתיופיה.

בית המשפט קבע כי אין להתעלם מתגובתם של נציגי השגרירות ומדבריהם באשר לצפוי לעותרת אם תשוב לאתיופיה ועל כן מדובר בנסיבות ל"מעמד של פליט SUR PLACE" ("פליט במקום") לפי האמנה. כלומר, כאשר מבקש המעמד מסתמך על נסיבות שאירעו לאחר שעזב את ארץ המוצא ומכאן שהעותרת עמדה בנטל הנדרש ממנה להראות כי קיים בעניינה "פחד מבוסס להיות נרדף".

ביהמ"ש קבע כי סעד אפשרי שיכול היה להעניק הוא להחזיר את העניין למשרד הפנים על מנת שמשרד הפנים ישקול מחדש את עמדתו בהתחשב בנתון זה. אלא, כיוון שממילא טענת משרד הפנים הייתה כי אין להתחשב בנתון זה, אין להשיב את העניין למשרד הפנים ויש לקבל את העתירה ולקבוע כי עלה בידי העותרת לבסס את טענתה להיותה זכאית להכרה כפליטה על פי האמנה.

בעקבות פסק-הדין

תיאור התפתחויות במדיניות

בעבר, הבקשה הראשונית של מבקש מקלט בישראל הופנתה לנציבות האו"ם לפליטים, אשר תפקידה היה לערוך בדיקה וסינון ראשוניים, על-מנת לבדוק האם עניינו של המבקש נופל בגדר אמנת הפליטים. את המלצותיה העבירה הנציבות לידי הוועדה המייעצת לענייני פליטים וזו מסרה את מסקנותיה למשרד הפנים.

ב-1 ביולי 2009 הקים משרד הפנים מערך עצמאי לבחינת בקשות למקלט מדיני. כך שהליך הבדיקה הראשוני שהופקד בעבר בידי נציבות האו"ם לפליטים, מופקד כיום בידי רשויות המדינה. שתי יחידות מטעם רשות האוכלוסין, ההגירה ומעברי הגבול מבצעות את הפעילות שביצעה בעבר נציבות האו"ם: יחידת רישום ותשאול מסתננים - שתפקידה לברר את זהותו ואזרחותו של המבקש, ויחידת טיפול - אשר תפקידה הוא טיפול ובחינת בקשות למקלט מדיני בישראל, תוך גיבוש המלצות לוועדה המייעצת שמעבירה את מסקנתה הסופית למשרד הפנים.

גישת בתי המשפט בישראל

בפסק דין ברהנה נקבע כי הפרשנות של הגדרת פליט צריכה להיות מושפעת מן "המורכבות המיוחדת בה נמצאת מדינת ישראל בכל הקשור בהתמודדות עם גלי ההגירה השוטפים את הארץ" וכן מחשש מניצול לרעה של ההגנה הבינ"ל הניתנת לפליטים. דוגמה לכך היא עתירה מנהלית פלונית נ' משרד הפנים. בה פירש ביהמ"ש בצמצום את ההגנה לפליטי SUR PLACE (אשר עילת פליטותם נולדה כאמור לאחר שיצאו ממדינתם), בניגוד לפרשנות רחבה יותר המקובלת במדינות העולם המערבי, מתוך חשש ש"כל מי שחפץ לזכות ברישיון ישיבה בישראל, יביע מחאה, ולו בשפה רפה, מול שגרירות מדינת אזרחותו, וכך יטען להגנה בחסות אמנת הפליטים". או מחשש מהגעתם של פליטים רבים נוספים בעתיד. שיקולים אלו הם שיקולים מספריים שאין להם זכר באמנת הפליטים, ולכן לא ברור המקור המשפטי להתחשבות בהם במהלך הפרשני.

לקריאה נוספת

• טלי קריצמן-אמיר, תפקידו של בית המשפט בעיצוב מדיניות המקלט של מדינת ישראל, מעשי משפט. כתב עת למשפט ולתיקון חברתי. כרך ה 2013 עמ' 175
• שלמה אבינרי, ליאב אורגד ואמנון רובינשטיין, נייר עמדה – התמודדות עם הגירה גלובלית: מתווה למדיניות הגירה לישראל, בעריכת רות גביזון, 2009

ראו גם

• OLF (ארגון)
• אורומו (קבוצה אתנית)
• אמנה בדבר מעמדם של פליטים

קישורים חצוניים

• אמנה בדבר מעמדם של פליטים (1951) באתר אמנסטי ישראל
• חוק השבות, התש"י-1950 באתר הכנסת
• עת"מ (י-ם) 729-09-11 רחל ברהנה סלומון נ' שר הפנים תק - מח 2011(4) 14927 (2011)
• עת"מ (מרכז) 3415-05-10 ג'ון פאבר קינטרו הרננדז נ' משרד הפנים תק-מח 2011(3)8755 (2011) - בה נידונה רמת ההוכחה הנדרשת ממבקש מקלט כדי שיחשב כמי שסובל מ"פחד מבוס להיות נרדף".
• חוק הכניסה לישראל, התשי"ב-1952 באתר נבו
• תקנות הכניסה לישראל, התשל"ד-1974 באתר נבו