משפט האיחוד האירופי

משפט האיחוד האירופי הוא שמו הכללי של צבר האמנות, דברי החקיקה (תקנות) והדירקטיבות של האיחוד האירופי. מטרת האיחוד האירופי היא האינטגרציה הכלכלית, המשפטית והמדינית של מדינות אירופה. אינטגרציה זאת נעשית באמצעות האמנות המכוננות את האיחוד האירופי, שעליהן חותמות המדינות החברות באיחוד. אמנות אלה, ובמיוחד האמנה על תפקודו של האיחוד האירופי (Treaty on the Functioning of the European Union) הקימו את מוסדות האיחוד והכפיפו במידה מסוימת את ריבונות המדינות למוסדות אלו, כך שנוצרת מערכת משפטית ייחודית בעלת אופי "על לאומי". אופי זה למעשה יוצר משטר משפטי חדש, ומעניק למוסדות האיחוד את הסמכות ליצירת וקבלת חוקים. למעשה מדובר על שני סוגי חוקים בעלי רמת מחויבות וחובת הטמעה שונה, לאמור: תקנות (Regulations) ודירקטיבות (Directives). המוסדות יכולים גם לקבל החלטות (Decisions) שהן מחייבות את המדינה או את הפרט שאליהן הן מכוונות. נוסף על כך מוסדות האיחוד מפרסמים המלצות וחוות דעת של מוסדות האיחוד, אשר אינן מחייבות את מדינות האיחוד, אך מנחות אותן.

האמנות המכוננות

האמנות המכוננות מנוסחות באופן שמזכיר חוקה. הן קובעות את מטרות האיחוד, מקימות את מוסדותיו וקובעות את סמכויותיהם, הן קובעות את הנורמות שעל פיהן יתנהל האיחוד והן אף מעניקות את הסמכות לחוקק חקיקת משנה פרטנית לצורך יישומן של הנורמות הכלליות.

אמנת פריס

בשנת 1949, בעקבות תוצאות מלחמת העולם השנייה, ובהתאם לקריאות של וינסטון צ'רצ'יל להקמת "ארצות הברית של אירופה" נחתמה האמנה להקמת מועצת אירופה (Council of Europe), מוסד אשר קיים עד היום. ב-1951, לאחר הצהרתו המפורסמת של שר החוץ הצרפתי רוברט שומאן ובעקבות תוכנית שפותחה ת על ידי ז'אן מונה (Jean Monet) הוקמה באמנת פריס "קהילת הפחם והפלדה" (ECSC – European Coal and Steel Community). שש מדינות – צרפת, איטליה, גרמניה, בלגיה, הולנד ולוקסמבורג חתמו על האמנה, במטרה להקים רשת על-לאומית אשר תפקח על הייצור המשותף של הפחם והפלדה בתוך מדינות הקהילה. בכך ניתן היה להוציא את הפחם ואת הפלדה - מאבני היסוד של תעשיית המלחמה- מידי ממשלות צרפת וגרמניה, ולהעבירם לשליטה ופיקוח של רשות משותפת. נדבך נוסף באמנה היה אלמנט ראשוני של הסרת חסמי סחר ביבוא ויצוא של מוצרי פחם ופלדה, אלמנט אשר התרחב משמעותית באמנות עתידיות. באמנה זאת הונחו גם היסודות לכל מוסדות הקהילה הקיימים כיום: "הרשות העליונה" (כיום "הנציבות"), מועצת השרים, הפרלמנט האירופי (כונה אז "האספה"- "Assembly") ובית הדין האירופי לצדק. תוקף האמנה 50 שנה, ולמעשה פקע תוקפה באופן פורמלי בשנת 2002.

אמנת רומא

ערך מורחב – אמנת רומא

ב 25 בפברואר 1957 חתמו ברומא שש המדינות המייסדות על שתי אמנות, אשר נכנסו לתוקף בתחילת 1958. הראשונה מביניהן הקימה את הקהילה הכלכלית האירופית. השנייה הקימה את קהילת האנרגיה הגרעינית האירופית. מבחינה מוסדית, אמנת רומא אשר הקימה את הקהילה הכלכלית האירופית למעשה אימצה את ארבעת המוסדות של "קהילת הפחם והפלדה", אלא שב- EEC מוסד "הרשות העליונה" כונה כעת "הנציבות האירופית" ו"האספה" קיבלה את השם "הפרלמנט האירופי". שאר המוסדות הוסמכו לשרת את כל שלוש הקהילות הקיימות. כמו כן מאפיין חשוב של אמנת רומא הוא יצירת "השוק המשותף", אשר מבוסס על ארבע חירויות יסוד: חופש תנועה של טובין, שירותים, בני אדם והון. בתהליך זה יוסד איחוד מכסים מלא בין מדינות הקהילה, והוחל יישום מדיניות משותפת בחקלאות, דיג ותחבורה. בנוסף נוסד מנגנון להבטחת תחרות (מניעת הגבלים עסקיים) ואף דובר על קירוב דינים ל"הבטחת תפקודו התקין של השוק המשותף". אך המאפיין הבולט של אמנה זאת הוא לראשונה תחולה והשפעה ישירה של דיני האיחוד על המדינות החברות באמנה והענקת סמכות למוסדות הקהילה לקבוע נורמות משפטיות על-לאומיות. במעשה זה, המדינות החברות באיחוד ויתרו, במידה מסוימת, על ריבונותן לטובת יצירת ישות על לאומית, והכפיפו עצמן אליה.

בעקבות "אמנת בריסל" (נקראת גם אמנת המיזוג, Merger Treaty) מ-1965 מוזגו שלוש מועצות השרים (מה-EEC, ECSC וה-Euratom) למועצת שרים אחת ושתי הנציבויות (מה-EEC וה-Euratom) ו"הרשות העליונה" (מה- ECSC) אוחדו לנציבות מרכזית אחת.

אמנת רומא החזיקה מעמד קרוב לשלושים שנה מבלי לעבור תיקונים משמעותיים. ה-Single European Act, שנחתם ב-1986, הכניס מספר תיקונים חשובים ביותר במבנה הקהילה ובסמכויות מוסדותיו, וזאת כדי להאיץ את "השלמת השוק הפנימי". כך לדוגמה, הוחלפה הדרישה להסכמה פה אחד בין המדינות החברות בשיטה של רוב מיוחס. כך נשללה האפשרות של מדינה בודדת לחסום חקיקה.

אמנת מאסטריכט

ערך מורחב – אמנת מאסטריכט

אמנת מאסטריכט (Treaty of the European Union) – נחתמה בתחילת 1992 ונכנסה לתוקפה רק לקראת סוף 1993 עקב מספר דחיות באשרור של המדינות החברות, חלקן בעקבות משאלי עם. כמו קודמותיה, גם אמנה זו הכניסה תיקונים חשובים לתוך אמנת הEEC, תוך שהיא משנה את שמה לאמנת ה-EC. אחד מהתיקונים החשובים הללו הוא יצירת מנגנון ולוח זמנים לביצוע איחוד מוניטרי, אשר הוביל להקמת גוש האירו ב-2002. תיקונים אחרים הכניסו שינויים בסמכויות המוסדות ובתהליך החקיקה, בין היתר בתגובה לביקורת הגואה על ה"גרעון הדמוקרטי" של האיחוד. אחד מהתיקונים הללו הוא "עיקרון הסובסידיאריות".

אמנת מאסטריכט גם יצרה את מבנה "שלושת העמודים" של האיחוד, אשר התקיים עד לאמנת ליסבון: העמוד הראשון הוא הקהילה האירופית כפי שעוצבה עד אמנת מאסטריכט לרבות האיחוד המוניטרי. העמוד השני הוא מדיניות החוץ והביטחון המשותפת (CFSP – Common Foreign and Security Policy), והעמוד השלישי הוא שיתוף פעולה בענייני פנים ומשפטים (CJHA – Cooperation in Justice and Home Affairs).

ואכן, אמנת מאסטריכט למעשה מורכבת משני חלקים, כאשר אחד מכניס שינויים באמנת הקהילה, והשני כולל שורה של הסכמים ופרוטוקולים נפרדים. בעקבותיה, נוצר למעשה הפיצול לשתי אמנות מכוננות: אמנת הקהילה (TEC – The EC Treaty) הכוללת הוראות המתייחסות ל"עמוד הראשון" דהיינו הקהילה הכלכלית והאיחוד המוניטרי ואת אמנת האיחוד (TEU – The Treaty of the EU), הכוללת הוראות המתייחסות לאיחוד האירופי עצמו, דהיינו שני העמודים הנוספים. על אף ששני עמודים אלו מטופלים מחוץ למסגרת המיוחדת של הקהילה, ובשלב זה הושארו במסגרת בין-ממשלתית, עצם הכנסת עמודים נוספים אלה לאמנה מהווה יריית פתיחה לכוון אינטגרציה פוליטית שלמה ומתקדמת יותר.

אמנת אמסטרדם

ערך מורחב – אמנת אמסטרדם

אמנת אמסטרדם נחתמה באוקטובר 1997 ונכנסה לתוקף בשנת 1999. אחת מהמטרות המוצהרות של הוועידה אשר הובילה לאמנה הייתה לבצע רפורמה במבנה המוסדי הפוליטי של האיחוד האירופי לקראת ההצטרפות הגדולה של מדינות רבות ממזרח אירופה. מטרה זו לא הושגה בפועל בשל מחלוקות בין המדינות החברות, והושארה לאמנות עתידיות. אך האמנה מהווה נקודת ציון חשובה בתהליך האינטגרציה אירופית בכך שהעבירה את רוב הנושאים שהיו תחת ה"עמוד השלישי" הבין ממשלתי (ענייני פנים ומשפט, לרבות מדיניות הגירה) אל "העמוד הראשון" הקהילתי. בנוסף, האמנה חיזקה את כוחו של הפרלמנט האירופי והסדירה את התנועה החופשית של אזרחי האיחוד בכל רחבי האיחוד בכך שיצרה מעמד "אזרח האיחוד האירופי".

אמנת ניס

ערך מורחב – אמנת ניס

אמנת ניס נכנסה לתוקף בפברואר 2003 על רקע המיתון העולמי שהחל בשנת 2000 ועל רקע חוסר ההצלחה לבצע רפורמה במוסדות האיחוד באמנת אמסטרדם. היא תיקנה את האמנות הקודמות, וכללה הוראות מעבר, הוראות סיום וארבעה פרוטוקולים. הישגיה העיקריים של האמנה היו אם כן התאמת המבנה והתפקוד של מוסדות האיחוד להרחבת האיחוד שהתרחשה ב-2004, והרחבת הנושאים להצבעה ברוב מיוחס.

אמנת ליסבון

ערך מורחב – אמנת ליסבון

אמנת ליסבון נקראת גם "אמנת הרפורמה". בליסבון האיחוד האירופי מקבל את מעמדו הקבוע שאותו אנו מכירים כיום. האמנה נחתמה בדצמבר 2007 כשלוש שנים לאחר ניסיון כושל לאשרר בכל מדינות האיחוד אמנה שהייתה אמורה להקים חוקה אירופית, אשר מטרתה לבצע שינויים משמעותיים במוסדות וניהול האיחוד. אך אמנת ליסבון נכנסה לתוקף בדצמבר 2009, ומשלבת בתוכה חלק מהרפורמות החדשות שהיו אמורות להיעשות באמצעות החוקה. גם לידתה של אמנה זו (שלא כונתה חוקה) הייתה קשה ואף נדחתה תחילה במשאל עם באירלנד. מאמצים פוליטיים ודיפלומטים הובילו בסופו של דבר לשכנוע העם האירי לאשרר את האמנה.

אמנת ליסבון יוצרת שורה של שינויים משמעותיים בדין האירופי, ובמובנים רבים יוצרת כלים להידוק נוסף של הברית בין המדינות החברות באיחוד, הידוק האינטגרציה ביניהן ושמירת האופי העל-לאומי של האיחוד.

מבחינה משפטית, בדומה לנעשה באמנת מאסטריכט, האמנה חולקה לשתי אמנות- TFEU- The Treaty on the Functioning of the EU (שהוא השם החדש שניתן לאמנת ה-EC) וה- TEU- The Treaty on European Union. שתי אמנות אלו מגלמות בתוכן למעשה את 'הוראות ההפעלה' של האיחוד האירופי כיום.

מטרת אמנת ליסבון היא "להגביר את יעילותו ואת הלגיטימיות הדמוקרטית של האיחוד, ולשפר את עקביות פעולותיו".

בין הישגיה העיקריים של האמנה ניתן למנות:

• ביטול שיטת "שלושת העמודים" כך שלמעשה גם נושאים בענייני חוץ וביטחון עוברים לסמכות האיחוד. איחוד שלושת העמודים - שיתוף פעולה כלכלי, מדיניות חוץ וביטחון משותפת ושיתוף פעולה בנושאי משפט וביטחון פנים- מביא את האיחוד לכדי אישיות משפטית אחת ונפרדת.
• הגברת מעורבות הפרלמנט ומועצת השרים בתהליך החקיקה על ידי הרחבת הנושאים עליהם חל הליך החקיקה הרגיל. ישנו גם חיזוק במעמד הפרלמנט על ידי הגדרת תחומי מדיניות נוספים כזקוקים לאישורו.
• יצירת משרות "נשיא האיחוד האירופי" ו"הנציג הבכיר לנושאי חוץ וביטחון של האיחוד".
• שילוב הפרלמנטים הלאומיים בחקיקה: משך הזמן הניתן לפרלמנטים המדינתיים לבחינת הצעות חוק של הנציבות האירופית ובדיקת התאמתן ל'עיקרון הסובסידיאריות' ולתגובה עליהן הוארך לשמונה שבועות.

חקיקות משנה

אמנת ליסבון יצרה פירמידת נורמות המורכבת מחמש דרגות של היררכיה: בראש הפירמידה ניצבו האמנות המכוננות את האיחוד: TEU, TFEU והאמנה בדבר זכויות יסוד (EUCFR), ומתחתיהן עקרונות כלליים של דין האיחוד. השכבה השלישית מורכבת מחקיקה, ומתחתיה – פעולות שנעשו תוך האצלת סמכות ופעולות אכיפה.

סעיף 288 TFEU קובע ומפרט את סוגי הנורמות המשפטיות:

• תקנות – Regulations.
• דירקטיבות – Directives.
• החלטות – Decisions.
• המלצות – Recommendations.
• חוות דעת – Opinions.

תקנות/רגולציות

לפי סעיף 288 TFEU תקנה (Regulation) היא בעלת תחולה כללית, היא מחייבת בכללותה ובעלת תחולה ישירה במדינות החברות. כלומר, תקנה יוצרת זכויות וחובות למדינות וגם לפרטים בתוך המדינה, ללא צורך לקלוט אותה אל הדין הפנימי של המדינה החברה. יתרה מכך, בית הדין האירופי קבע שבאופן עקרוני אסור למדינה לשכתב את תקנות האיחוד לתוך החוק הלאומי שלה, מפני שיש בכך משום טשטוש האופי הקהילתי של תקנות האיחוד. עם זאת, התחולה הישירה של תקנות אינה אוטומטית. ייתכנו מצבים בהם יש הוראה מותנית בתקנה או שנדרשות פעולות נוספות לשם החלתה. את התקנות חובה לפרסם בעיתון הרשמי של האיחוד (Official Journal) והן נכנסות לתוקף בתאריך הנקוב בהן, ובהיעדרו 20 יום לאחר הפרסום בעיתון הרשמי.

הנחיות/דירקטיבות

ע"פ סעיף 288 דירקטיבות (Directive) מחייבות את המדינות החברות ביחס לתוצאה שיש להשיג, אבל הן משאירות למדינות את הצורה והאמצעים שבהם יש להשיג תוצאה זו. כלומר, דירקטיבה קובעת את היעד והכוון הכללי, אבל משאירה בידי המדינות את אופן השגתם, בהתאם לדין הפנימי ולמבנה המוסדי של כל מדינה ובהתאם להעדפותיה הלאומיות. למעשה, זהו הכלי המרכזי להרמוניזציה של הדינים באיחוד משום שהוא מאפשר למדינות גמישות פוליטית לגבי פרטי היישום. שלא כמו תקנות, לגבי דירקטיבות, ה-TFEU אינה מורה במפורש על תחולה ישירה: האמנה מורה במפורש על שלב ביניים של קליטה למשפט המדינות החברות באמצעות פעולה של המדינה. ואולם, בית הדין של האיחוד האירופי קבע שמשהסתיימה התקופה שבה היה על המדינה ליישם את הדירקטיבה והיא לא עשתה כן, אזרח יוכל לאכוף הוראות מתוכה העומדות במבחני התחולה הישירה.

החלטות

להבדיל מהתקנות והדירקטיבות, החלטה אינה מעשה חקיקה בעל השפעה כללית, אלא מופנית בדרך כלל לפרט מסוים או לקבוצה מסוימת של פרטים או מדינות, ואותם היא מחייבת. בדומה לדירקטיבות, לא מוזכר באמנת ה- TFEU כי יכולה להיות להן תחולה ישירה.

המלצות וחוות דעת

סעיף 17(1) TEU מסמיך את נציבות האיחוד, באופן כללי, לנסח המלצות או לתת חוות דעת בנושאים שהאמנה עוסקת בהם, בין אם היא מורה על כך במפורש ובין אם לא. סעיף 288 TFEU קובע כאמור כי מוסדות האיחוד רשאים לתת המלצות וחוות דעת, ומוסיף שהן חסרות תוקף מחייב. קביעה זו מונעת תחולת הישירה, אבל לא מחסנת אותן מפני הליך שיפוטי. כך למשל, בית משפט מדינתי יכול להפנות שאלה לבית המשפט האירופי לצדק בדבר פרשנותן. בפרשת Grimaldi פסק בית המשפט האירופי לצדק כי בתי משפט מדינתיים חייבים להתחשב בהמלצות האיחוד בהחליטם במחלוקת המובאת בפניהם, במיוחד כאשר ההמלצות מבהירות את פרשנות הדין המדינתי שאומץ כדי ליישמן.

הסכמים בינלאומיים עם מדינות שלישיות וארגונים בינלאומיים

ע"פ סעיף 216 TFEU, ובהתאם למספר החלטות של בית הדין האירופי לצדק, הסכמים בינלאומיים הם פעולות של האיחוד האירופי וחלק בלתי נפרד ממשפט האיחוד. סעיף 267 TFEU מאפשר לבית הדין האירופי לצדק לבחון תקפותם של הסכמים בינלאומיים שהאיחוד צד להם, או לבחון שאלה פרשנית העולה מהסכם שכזה. יתרה מכך, סעיף 258 TFEU אף מתיר לבית הדין האירופי לצדק לשפוט בתביעה כנגד מדינה חברה אם זו הפרה הוראות הסכם בינלאומי שהאיחוד צד לו.

עקרונות יסוד

תחולה ישירה (Direct effect)

משפט האיחוד האירופי מעניק לפרטים ולתאגידים הנמצאים בתוך המדינות החברות זכויות הניתנות לאכיפה על ידי בתי המשפט הלאומיים של אותן המדינות החברות, ללא צורך בפעולה כלשהי מצד מוסדות החקיקה של המדינה החברה עצמה.

תחולה ישירה של סעיפי אמנת האיחוד

דוקטרינת ההשפעה הישירה היא יציר הפסיקה, כאשר פסק הדין Van Gend en Loos מ-1963 הניח את הבסיס להחלת דוקטרינה זו במשפט האיחוד האירופי. בפסק דין זה חברה הולנדית אשר ייבאה חומרים כימיים חויבה במיסוי גבוה מזה שהותר באמנת רומא (1958). החברה תבעה את נציבות המכסים ההולנדית בבית משפט הולנדי, וזה העביר לבית המשפט האירופי לצדק את השאלה "האם לסעיף באמנת רומא יש השפעה ישירה בתוך מדינה חברה?" או במילים אחרות - האם יכולים אזרחי מדינה זו, בהסתמך על הסעיף הנדון, לטעון לזכויות אישיות אשר מחובתם של בתי המשפט להגן עליהם? בית הדין קבע כי המדינות החברות הסכימו לכך שלמשפט האיחוד האירופי יהיה מעמד מחייב בתוך המדינות באופן שהאזרחים יוכלו להסתמך עליו בבתי המשפט המקומיים. זהו בבחינת "משטר משפטי חדש" בו נושאי הזכויות והחובות הם לא רק מדינות וארגונים בינלאומיים, אלא גם פרטים.

במספר פסקי דין עוקבים נקבע שלסעיפי אמנות של האיחוד יש תחולה ישירה במדינות החברות, בתנאים מסוימים:

1. שהסעיף באמנה הוא ברור וחד משמעי – לא די בהצהרת כוונות כללית או בביטויים עמומים כגון "ישתדלו", "יבדקו", "יפעלו במטרה..." וכדומה.
2. שההוראה תיצור חובה בלתי מותנית ומידית – תנאי זה היה חשוב בתקופות מעבר ולכן כיום הוא פחות רלוונטי.
3. שהחובה תהיה מושלמת מבחינה משפטית ושיישומה לא יהיה תלוי באמצעים שצריכים להינקט על ידי מוסדות הקהילה או מדינות חברות, תוך הפעלת סמכות שבשיקול דעת.

תחולה ישירה של דירקטיבה

כאמור, דירקטיבה היא חקיקת משנה המתווה את היעד והכיוון הכללי של המדיניות הרצויה, אבל משאירה בידי המדינות את אופן השגת המטרה, בהתאם לדין ולתנאים הפנימיים. היא קובעת מטרה, ואת הזמן להשגתה.

בית הדין האירופי לצדק קבע שמעבר לתחולה הישירה אשר חלה על סעיפי האמנות, ישנה תחולה ישירה גם על הוראות הנובעות מהנחיות אשר לא יושמו על ידי המדינות חברות במועד שנקבע על ידי מוסדות האיחוד. בפסק דין Van Duyn מ-1974 בית הדין האירופי לצדק קבע שיש להחיל בתחולה ישירה הנחיה המתירה את כניסתה של אזרחית הולנדית, חברה בכת ה-Scientology לבריטניה, בניגוד לעמדתה של בריטניה אשר בהתאם לדין המדינתי החל באותה עת (אשר עמדה בניגוד להוראה הנובעת מהדירקטיבה של האיחוד) התנגדה לכניסת האזרחית ההולנדית. ניתן להסיק מכך שדירקטיבה שעבר זמן יישומה, יוצרת פוטנציאל לתחולה ישירה, כך שמדינה חברה שלא יישמה דירקטיבה בתוך פרק הזמן שהוקצב לכך לא תוכל להסתמך על מחדלה מול תביעה לקיום דירקטיבה.

במקרה Van Duyn היה מדובר בעיקרון התחולה הישירה ביחסה של המדינה עם הפרט (תחולה ישירה אנכית). עם זאת, בית הדין קבע בפסק הדין בעניין Marshall v Southampton Health Authority שעיקרון זה לא חל ביחסים בין פרטים (תחולה ישירה אופקית) שכן הן מחייבות רק את המדינות. אלא שביה"ד נתן פרשנות רחבה על מה נחשב "מדינה", וכלל בתוכה גם גופים שקשורים בעקיפין למדינה או אפילו גופים פרטיים הנהנים מסמכויות מיוחדות שמוענקות להם על ידי המדינה ושלאזרחים רגילים אין כאלה.

בפסק הדין בעניין Defrenne v Sabena מ-1976, תבעה דיילת אוויר את חברת סבנה על כך שהופלתה לרעה מטעמי מגדר מבחינת תנאי העסקה לעומת דיילים גברים, בניגוד לדין האירופי. בית המשפט האירופי לצדק החיל את עקרון התחולה הישירה של יחסי העבודה בין דיילת לחברת סבנה. כלומר החילה את התחולה הישירה בין חברת תעופה ממשלתית (לא פרטית) לבין פרט. על אף שקביעה זאת הוגבלה בפסק דין בהתקיים מספר תנאים, יש בכך הרחבה משמעותית של עיקרון התחולה הישירה שנקבעה בפסק הדין Van Gend en Loos מ-1963.

יתרה מזאת, מקרה Defrenne הוא מקרה ייחודי ומשמעותי משום שהדירקטיבה עצמה ליישום שוויון ביחסי עבודה עוד לא חוקק שכן האמנה קבעה ליישום "תוכנית" לאימוץ דירקטיבה בלבד והדירקטיבה עצמה עוד לא חוקקה על ידי הנציבות. בית המשפט האירופי לצדק קבע שלא יעלה על הדעת שאזרחים יסבלו עקב מחדלי הנציבות האירופית בחקיקת דירקטיבה, ושהפרטים בתוך המדינה יכולים להיסמך על ה"תוכנית" שנקבעה באמנה. על אף שקביעה זאת הוגבלה החלת התחולה הישירה על הפרט בהתקיים מספר תנאים.

תחולה עקיפה (Indirect effect)

בית המשפט האירופי לצדק פיתח את עיקרון הפרשנות ההרמונית – Harmonious interpretation לפיו כאשר בית המשפט האירופי לצדק מתייחס לחוקים של מדינה שלא בהכרח מושפעים ישירות מהחקיקה האירופית, הוא יבחר בפרשנות שעולה בקנה אחד עם החקיקה האירופית. מדובר למעשה בהשפעה עקיפה של החקיקה האירופית על החקיקה המדינתית באמצעות פרשנות.

בעניין Von Colson v. Land Nordrhein Westfalen התובעות הגישו בקשה להתקבל בתור עובדות סוציאליות במתקן כליאה גרמני. התפקיד ניתן בסופו של יום לשני גברים בעלי כישורים פחותים מהן. בתביעתן בבית הדין לעבודה בגרמניה הן הצליחו להוכיח כי הן הופלו לרעה בשל מינן ולכן נפסקו להן הוצאות נסיעה לראיון בלבד. בפנייתן לבית הדין האירופי לצדק הן טענו שיש לפרש את הוראות החוק הגרמני שלאורן פסק בית הדין לעבודה בפרשנות שעולה בקנה אחד עם דירקטיבות האיחוד האירופי, אשר חייבו לתת לנשים תוצאה יותר מספקת מאשר הוצאות נסיעה. החוק הגרמני עדיין לא שונה בהתאם לדירקטיבה האירופית, אך על פניו לא חלף מועד יישום הדירקטיבה שנקבעה על ידי האיחוד ועל כן לא היה ניתן לתבוע תחולה ישירה. בית הדין האירופי לצדק, בהסתמכו על הוראה שכיום נמצאת בסעיף 4(3) TEU, קבע שהחובה החלה על המדינות החברות לנקוט בכל האמצעים ליישום הוראות האמנה והדירקטיבות של מוסדות האיחוד מטילה חובה על בתי המשפט המדינתיים לפרש את החקיקה הלאומית לאור הדין האירופי ובאופן שהדין יהיה אפקטיבי. פסיקת פיצויים בשיעור של הוצאות נסיעה לראיון אינה עומדת בדרישה הזו ואין בה כדי למנוע הפליה בעתיד. על כן מוטל על בית המשפט הגרמני לקבוע פיצויים, בהתאם לדין הגרמני, שתהיה בהם הרתעה אפקטיבית כנגד הפרת הוראות האמנה והפרת איסור ההפליה בין נשים לגברים.

עם זאת במשך מספר שנים לא היה ברור אם ההשפעה העקיפה יכולה לחול לפני המועד האחרון ליישום הדירקטיבה על ידי מדינות האיחוד. בפסקי דין מאוחרים יותר בעניין Marleasing מ-1980 ו-Adeneler מ-2006 נקבע באופן מפורש שההשפעה העקיפה תחול רק לאחר שחלף המועד להטמעת הדירקטיבה בדין המדינתי. בתקופת הביניים עד למועד האחרון ליישום הדירקטיבה, המדינות החברות מחויבות לא לנקוט בצעדים או פעולות המנוגדות לדין האירופי.

עליונות משפט האיחוד האירופי (Primacy of EU law)

לאחר שנקבע שע"פ דוקטרינת התחולה הישירה נורמות משפטיות של דיני האיחוד עשויות לחדור ולהשפיע במישרין על מערכות המשפט המדינתיות, עולה השאלה מה קורה כאשר נורמה שכזאת מתנגשת עם דין פנימי מדינתי, או כאשר ההתנגשות היא בין חקיקת משנה אירופית לבין חקיקה ראשית, או חוקה של מדינה חברה.

בית המשפט האירופי לצדק נתקל לראשונה בשאלת היחס בין דין האיחוד לדין המדינתי כבר בשנת 1964, בפרשת Costa v ENEL . באותו עניין, עו"ד איטלקי בשם קוסטה סירב לפרוע את חשבון החשמל בטיעון שחוק איטלקי משנת 1962, שמשמעותו המעשית הלאמת ייצור החשמל באיטליה, מנוגד לשורה של הוראות באמנת רומא מ-1958. הוא טען שלחברת החשמל אין זכות לדרוש תשלומים משום שקיומה מנוגד לדין האיחוד, המגביל באמנה את המונופולים הממשלתיים במדינות החברות. בית משפט מדינתי במילאנו שבפניו הגיע התיק קיבל את בקשתו של קוסטה להפנות את השאלה לבית הדין האירופי לצדק. ממשלת איטליה טענה שאם בית המשפט האירופי יפסוק כך, הדבר יהיה מנוגד לחוקתה. בית המשפט האירופי לצדק דחה את עמדת ממשלת איטליה וקבע שכיוון שכוונת האמנות הייתה ליצור מערכת משפטית אפקטיבית, לא ייתכן שחוק מדינתי מאוחר יגבר עליה. בית המשפט קבע שאותו חלק של משפט האיחוד שהוא בעל תחולה ישירה נהנה מעליונות מוחלטת בתוך המשפט של המדינות החברות וגובר על כל דבר חקיקה אחר, אף כאשר מדובר בחקיקה מדינתית מאוחרת לו. חיזוק נוסף לעקרון של עליונות משפט האיחוד ניתן למצוא בפסק הדין בעניין Simmenthal , שם נקבע כי על כל בית משפט מדינתי, בכל רמה, להחיל באופן מידי את משפט האיחוד בתחום סמכות שיפוטו, תוך התעלמות מכל נורמה מדינתית סותרת, ואין לקבל הסדר שבו סמכות ביטול הנורמה המקומית תהיה נתונה רק לבית משפט מסוים, כגון בית משפט חוקתי.

בית הדין האירופי לצדק לא נרתע מעיקרון העליונות גם כאשר ההתנגשות הייתה עם חוקתה של אחת מהמדינות החברות. בפרשת Internationale Handelsgesselschaft מ-1970 תקפו העותרים את חוקיותה של תקנה בנושא חקלאות אשר חייבה יצואנים להפקיד סכומים שונים כדי לקבל רישיון ייצוא, בטענה כי היא סותרת את החוקה הגרמנית. בעקבות קבלת ההפניה מבית המשפט הגרמני, בית הדין האירופי לצדק קבע כי בית משפט לאומי, גם אם הוא בית משפט חוקתי, אינו יכול לבחון חוקיות של חקיקה של האיחוד לאור נורמות לאומיות! עליונות חקיקת האיחוד תמיד גוברת. על פי בית הדין, בחינה חוקתית תיעשה על ידי בית הדין האירופי לצדק במסגרת המבנה והמטרות של האיחוד, תוך קבלת השראה מה"מורשות החוקתיות המשותפות לכל המדינות החברות". על כן, במקרה הנ"ל בית הדין בחן בעצמו האם התקנה מפרה זכויות אדם כנטען בעתירה, והגיע למסקנה שאין הפרה כזו.

ואולם, בית המשפט החוקתי בגרמניה לא קיבל בברכה פסיקה זו של בית הדין האירופי לצדק, והזכיר במה שכונה "החלטת זולנגה הראשונה" (Solange I) משנת 1974 את העובדה שלאיחוד באותה תקופה עוד לא היה פרלמנט אשר נבחר באופן דמוקרטי ושעוד לא היה לו מגילה לשמירה על זכויות אדם. על כן, עד שההגנה על זכויות אדם במשפט האיחוד האירופי תהיה שווה לזאת של החוקה הגרמנית, בית המשפט החוקתי הגרמני ימשיך לבחון את חוקיותם של חיקוקי האיחוד כששאלות כאלו יופנו אליו.

החלטה זאת הביאה למתח בין משפט האיחוד לבין המשפט הגרמני. לראשונה, בית משפט עליון באחת המדינות החברות סירב באופן גלוי לקבל את עמדתו של בית הדין האירופי. מחד גיסא, היה כאן פוטנציאל להתנגשות חזיתית בין שני בתי המשפט, אשר תתרחש אם בית המשפט החוקתי של גרמניה יחליט לפסול חקיקה של האיחוד שבית הדין האירופי מצא אותה ככשרה וחוקתית. מאידך גיסא, התנגשות זו אף פעם לא התרחשה בפועל, שכן ביה"מ הגרמני מעולם לא ביטל חקיקה אירופית. התפתחות תהליך הדמוקרטיזציה באיחוד וחיזוק ההגנה על זכויות אדם, הביאו לכך שכעשור לאחר החלטת זולנגה הראשונה, ניתנה החלטת "זולנגה השנייה" (Solange II) בה קבע בית המשפט החוקתי הגרמני כי ההגנה על זכויות יסוד במשפט האיחוד ותהליך הדמוקרטיזציה הגיעו לדרגה רצויה וכי הוא יימנע מעתה מלבחון את חיקוקי האיחוד לאור החוקה הגרמנית כל עוד אכן תמשיך ההגנה האפקטיבית על זכויות יסוד מול סמכויות מוסדות האיחוד ברמה כזו המובטחת בחוקה הגרמנית. נכון לימינו אנו כל בתי המשפט המדינתיים קיבלו בעיקרון את הדרישה להעניק העדפה למשפט האיחוד על פני המשפט הלאומי. אפילו באנגליה, בפרשת Factorame מ-1990 קיבל בית הלורדים בשני פסקי דין את עקרון העליונות של משפט האיחוד על פני חוקים מאוחרים וספציפיים של הפרלמנט האנגלי.

מעמד זכויות האדם במשפט האיחוד האירופי

הכללת נושא זכויות האדם באמנות המכוננות של האיחוד האירופי נשקלה כבר בעת הקמתו, אך אמנת ה־EEC ואמנת ה־Euratom נמנעו מלהתייחס לנושא. בפרשת Stauder משנת 1969 בית המשפט האירופי לצדק התייחס לראשונה להכרה בזכויות אדם בסיסיות ובפרשת Internationale Handelsgesselschaft מ-1970 בית הדין ביסס את קביעתו זו. שם קבע בית הדין האירופי לצדק כי כיבוד זכויות יסוד, השואבות את השראתן מחוקות המדינות החברות, הוא אחד מעקרונות הדין הכללים עליהם מגן בית המשפט. שם גם בית הדין ציין שהוא שואב השראה ה"מורשות החוקתיות המשותפות לכל המדינות החברות". בפרשת Nold מ-1973 בית הדין אף הרחיב את היריעה וקבע כי גם אמנות בינלאומיות להגנה על זכויות אדם, שהמדינות החברות באיחוד חתומות עליהן, עשויות לספק הנחיות שיש לפעול על פיהן במסגרת דין האיחוד. בין האמנות הבינלאומיות, האמנה שהיוותה את המקור החשוב ביותר להגנה על זכויות אדם ואשר בית הדין האירופי לצדק הביע את מחויבותו לזכויות האדם הכלולות בו היא האמנה האירופית להגנה על זכויות אדם וחירויות יסוד של מועצת אירופה מ-1950: (ECHR- European Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms 1950).

כיום סעיף 6 TEU מונה שלושה מקורות לזכויות אדם במשפט האיחוד האירופי:

1. מגילת האיחוד האירופי לזכויות יסוד (EUCFR – European Union Charter of Fundamental Rights), או "הצ'ארטר", שנחתמה בשנת 2000 ואשר אמנת ליסבון העניקה לה בסעיף 6(1) TEU מעמד כשל האמנות המכוננות את האיחוד.
2. האמנה האירופית לזכויות אדם (ECHR – European Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms) אשר נדונה לעיל ועליה חתומות כל מדינות האיחוד. אמנת ליסבון למעשה שינתה את הדין האירופי בהיבט זכויות האדם באמצעות סעיף 6(2) TEU הקובע כי האיחוד יצטרף ל-ECHR, ולמעשה משווה בדומה ל EUCFR את מעמדו החוקתי לזה של האמנות המכוננות את האיחוד.
3. "עקרונות משפט כלליים", הכוללים גם עקרונות בנושא זכויות אדם שפותחו הן בפסיקה והן באמנות האיחוד השונות.

בין הזכויות והעקרונות המעוגנים בדיני האיחוד ניתן למנות את עיקרון "אי האפליה" המצוי כיום בסעיף 19 ל- TFEU ואוסר אפליה מטעמי מין, גזע, מוצא אתני, דת ואמונה, נכות, גיל או העדפה מינית. כדוגמאות נוספות לזכויות יסוד המעוגנות בדין האירופאי ניתן למנות- הגנה על הפרטיות, זכות למקלט מדיני, שוויון בפני החוק, הזכות לבחור ולהיבחר וכדומה.

על החשיבות שבית הדין האירופי לצדק מייחס לזכויות אדם ניתן ללמוד מפסק הדין מ-2008 בעניין Kadi & Al Barakat v. Commission. תקנה של מועצת השרים, אשר יישמה את החלטת מועצת הביטחון של האו"ם הקפיאה נכסים של העותרים עקב השתייכות לכאורה לארגון אל-קאעידה. העותרים טענו כי הם לא משתייכים לאל-קאעידה וכי התקנה פוגעת בזכות היסוד להגנה על רכוש, בזכות לביקורת שיפוטית ובזכות להישמע בפני בית משפט. בית הדין בערכאה הראשונה, ה- General Court דחה את העתירה, בין היתר בנימוק שאין בסמכותו לבקר תקנה שנועדה ליישם החלטת מועצת הביטחון, אשר מחייבת את המדינות החברות באו"ם. רק אילו היה מדובר על הפרה של נורמות מסוג jus cogens בית המשפט מוסמך להתערב, אך לדברי ה־General Court זה לא המקרה כאן. בית הדין האירופי לצדק קיבל את ערעור העותרים. הוא קבע שאמנם להחלטות מועצת הביטחון יש מעמד עליון על-פני משפט האיחוד האירופי, ובית הדין אינו מוסמך לבקר אותן, ואולם בית הדין מוסמך ואף חייב לבקר חקיקה של האיחוד, ואת זה הוא יעשה גם כאשר חקיקה כזו נועדה ליישם החלטות מועצת הביטחון. הואיל והוא הגיע למסקנה שהתקנה האירופית סותרת זכויות יסוד ממשפט האיחוד דינה להתבטל. על מנת למנוע מצב בו המדינות החברות יימצאו את עצמן מפרות החלטה של מועצת הביטחון נקבע כי החלטת בית הדין תיכנס לתוקף רק לאחר 3 חודשים כדי לאפשר למועצת השרים של האיחוד לתקן את התקנה באופן שהיא לא תפגע באופן לא מידתי בזכויות היסוד.

סמכויות האיחוד האירופי ביחס לסמכויות המדינות החברות בו

לפני אמנת ליסבון היו חילוקי דעות רבים בשאלת הסמכויות הנתונות לאיחוד האירופי ביחס למדינות החברות בו- באילו תחומים יש לאיחוד סמכות בלעדית? האם ישנם נושאים בהם יש לאיחוד סמכות משותפת לו ולמדינות? אם הסמכות משותפת- מה חלקו של כל אחד מן הצדדים? האם יש סמכויות שמוקנות רק למדינות? ואכן, אמנת ליסבון חילקה את סמכויות האיחוד לקטגוריות במטרה להבהיר את המצב.

אמנות האיחוד ופסיקת בית המשפט האירופי לצדק קובעים למי הסמכות בנושא מסוים. כיום מצויות ההוראות בדבר חלוקת הסמכויות בסעיפים 2-6 TFEU, כאשר גבול סמכות האיחוד הוא הגבול שקבעו המדינות החברות באיחוד כאשר העניקו לה את הסמכות. סעיף 4 TFEU אף מדגיש במפורש כי סמכויות האיחוד שלא הוענקו לאיחוד, נשארות בידי המדינות.

שלושת מצבי הסמכות:

סמכות בלעדית וייחודית של מוסדות האיחוד- אמנות האיחוד לא כוללות רשימה ממצה, המפרטת מהן הסמכויות הייחודיות של מוסדות האיחוד האירופי. היה ניסיון שכזה, במסגרת החוקה שלא התקבלה. כיום חלק מהסמכויות הבלעדיות ניתן להסיק הן במפורש והן במשתמע.

מבין הסמכויות הבלעדיות ניתן למנות:

• סמכות בלעדית למוסדות האיחוד לכריתת הסכמים בינלאומיים במצבים מסוימים (סעיף 3(2) TFEU)
• מדיניות מוניטארית ומטבע חוץ (סעיף 219(3) TFEU)
• מדיניות סחר חוץ (סעיף 207 TFEU)
• מדיניות איכות הסביבה (סעיף 191 TFEU)

סמכות משותפת למוסדות האיחוד ולמדינות – במציאות כיום סמכויות רבות הן משותפות. השיתוף יכול להיווצר בכוונה על ידי מנסחי האמנה, או להיות תוצאה של מגבלות שהוראה באמנה מטילה על סמכות האיחוד. כך למשל, אמנות האיחוד יכולה להסמיך את האיחוד לקבוע רק כללי מינימום, או להגדיר את החקיקה ברמת האיחוד כמשלימה לחקיקת המדינות. טכניקה זאת ננקטה ביחס לתחומים שהועברו לסמכויות האיחוד כגון: מדיניות תעסוקה, בריאות הציבור, מדיניות סוציאלית, חינוך, תרבות, הגנת הצרכן ועוד.

סעיף 4(2) TFEU מונה רשימה לא סגורה של תחומי הסמכות המשותפים: השוק הפנימי (Internal Market), מדיניות סוציאלית, חקלאות ודייג, לכידות כלכלית, חברתית וטריטוריאלית, הגנת הצרכן, תחבורה, אנרגיה, רשתות טרנס אירופיות, וענייני פנים ומשפט. שני תחומים נוספים המנויים בנפרד הם: מחקר, פיתוח טכנולוגי וחלל (סעיף 4(3) TFEU) ושיתוף פעולה לפיתוח וסיוע הומניטארי (סעיף 4(4) TFEU). בשני תחומים אלו מודגש, כי פעילות האיחוד לא תמנע מהמדינות להמשיך לפעול.

שני תחומים המוזכרים במפורש בסעיף 2 TFEU כתחומים של סמכות משותפת הם: מדיניות כלכלית, סוציאלית ותעסוקתית ע"פ סעיף 2(3) ומדיניות חוץ וביטחון המשותפת בסעיף 2(4). נושא מדיניות החוץ והביטחון ויחסי החוץ נדון בחלק V של TFEU הנפתח בסעיף 205, אשר קובע כי פעולות האיחוד במישור הבינלאומי תהיה כפופה לעקרונות, למטות ולהוראות הכלליות בפרק הראשון של TEU.

סמכויות הנתונות למדינות החברות- כאמור, הגבול של סמכות האיחוד בתחומים שבהם יש סמכות משותפת עם המדינות נקבע בהתאם לעיקרון הסובסידיאריות, אשר הוא עיקרון משפטי המעוגן בסעיף 5(3) באמנת ה- TEU-

"Under the principle of subsidiarity, in areas which do not fall within its exclusive competence, the Union shall act only if and in so far as the objectives of the proposed action cannot be sufficiently achieved by the Member States, either at central level or at regional and local level, but can rather, by reason of the scale or effects of the proposed action, be better achieved at Union level."

עיקרון הסובסידיאריות חל רק בתחומים שבהם למוסדות האיחוד האירופי אין סמכות ייחודית לחקיקה, כלומר בתחומים הנמצאים בסמכות משותפת של האיחוד האירופי והמדינות החברות. ביחס לתחומים הללו מתעוררת אפוא השאלה מי ראוי שישתמש בסמכותו לגבש מדיניות ולחוקק חקיקה: מוסדות האיחוד או המדינות החברות, כל אחת לפי הבנתה וצרכיה? עקרון הסובסידיאריות מבקש להשיב על השאלה הזו וקובע כי מוסדות האיחוד רשאים בסמכותם (השיורית) לחוקק חוקים בתחומים הללו רק שעה שמתקיימים שלושה תנאים מצטברים:

• כאשר מטרות אשר נקבעו באמנות האיחוד לא ניתנות להשגה על ידי המדינות החברות עצמן, בין ברמת הממשלה המרכזית ובין ברמת הממשלה האזורית או המקומית.
• כאשר האיחוד האירופי ומוסדותיו יכולים להשיג תוצאה טובה יותר בגלל הגודל או היקף ההשפעה של הפעולה המוצעת.
• פעולת האיחוד האירופי ומוסדותיו לא תחרוג מעבר לנדרש להשגת מטרות האמנות (עיקרון המידתיות).

דוגמאות לסמכות בלעדית מפורשת של המדינות החברות: בריאות, חינוך ותעשייה מקומית.

לקריאה נוספת

• P.S.R.F Mathijsen, Guide to European Union Law, 10th ed. (London:Thompson Reuters Limited,2010),19,26,28
• נלי מונין משפט האיחוד האירופי אחרי אמנת ליסבון 62 (2012)

קישורים חיצוניים

מדיה וקבצים בנושא משפט האיחוד האירופי בוויקישיתוף

• משפט - ארצות האיחוד האירופי, דף שער בספרייה הלאומית