ביקורת שיפוטית

מתוך ויקיפדיה, האנציקלופדיה החופשית
קפיצה לניווט קפיצה לחיפוש

ביקורת שיפוטית היא ביקורת של הרשות השופטת על פעולתן של שתי הרשויות האחרות, הרשות המחוקקת והרשות המבצעת. ביקורת על הרשות המחוקקת מתבטאת בפסילתו של חוק, בנימוק שהוא בלתי חוקתי, כלומר - עומד בסתירה לחוקה או לחוק בעל מעמד גבוה מזה של החוק הנפסל. ביקורת על הרשות המבצעת מתבטאת בפסילת החלטה של הרשות המבצעת (כולל פסילה של חקיקת משנה), עקב פגמים בהחלטה זו, ובפרט סתירה בינה ובין חוק.

ביקורת שיפוטית על החלטות הרשות המבצעת מקובלת למדי, ונחשבת לכלי חיוני בשמירה על זכויות האדם וכגורם מאזן לכוחה של הרשות המבצעת. ביקורת שיפוטית על החלטות הרשות המחוקקת נדירה למדי, ואף כי מצדדיה רואים אף אותה כחיונית לשמירה על זכויות האדם, יש המתנגדים לה בחריפות, ורואים בה פגיעה בעקרון הפרדת הרשויות. בביקורת שיפוטית על החלטות הרשות המבצעת, ניצב בית המשפט, בדרך כלל, לצד המחוקק, בהקפידו שגם הרשות המבצעת תציית לחוק. בישראל מסתמך בית המשפט העליון גם על "עקרונות היסוד של השיטה" הנובעים מהיות מדינת ישראל מדינה יהודית ודמוקרטית. בביקורת שיפוטית על הרשות המחוקקת ניצב בית המשפט, במידה מסוימת, כנגד המחוקק, משום שביקורת זו פוסלת חקיקה שיצרה הרשות המחוקקת, אך פסילה זו מתבססת על החוקה (בישראל - על חוקי יסוד), שמעמדם גבוה מזה של החקיקה הנפסלת.

ביקורת שיפוטית על הרשות המחוקקת[עריכת קוד מקור | עריכה]

ביקורת שיפוטית על הרשות המחוקקת מתבטאת בפסילתו של חוק, בנימוק שהוא עומד בסתירה לחוקה או לחוק בעל מעמד גבוה מזה של החוק הנפסל. ביקורת שיפוטית מסוג זה מקובלת במדינות רבות, הנבדלות זו מזו בפרמטרים אחדים:

  • גישה ריכוזית לעומת גישה ביזורית: לפי הגישה הריכוזית לביקורת שיפוטית, הסמכות לפסילתו של חוק נתונה לבית משפט יחיד - בית המשפט העליון או בית משפט לחוקה. לפי הגישה הביזורית, הסמכות לפסילתו של חוק נתונה לכל בית משפט המגלה שהחוק נמצא בסתירה לחוקה.
  • תקיפה אגבית או תקיפה ישירה: תקיפה אגבית של חוק נעשית בעת דיון בסכסוך משפטי, שבו תקיפת החוק כבלתי חוקתי עולה כטענה של אחד הצדדים לדיון. תקיפה ישירה נעשית בדיון שכל מטרתו היא תקיפת החוק. תקיפה אגבית תואמת יותר את הגישה הביזורית, ותקיפה ישירה תואמת יותר את הגישה הריכוזית.
  • זכות העמידה: האם הזכות לטעון לבטלותו של חוק נתונה לכל אזרח או ארגון, או רק למי שנפגע ישירות מהחוק הנדון.
  • הרכבו של בית המשפט לחוקה: מדינות שבהן פועל גוף מיוחד לביקורת חוקתית (בנפרד מבית המשפט העליון) נבדלות זו מזו בקריטריונים לקביעת הרכבו של גוף זה: מאפייני השופטים, אופן בחירתם, משך כהונתם וכדומה.

ביקורת שיפוטית על הרשות המחוקקת בארצות הברית[עריכת קוד מקור | עריכה]

בפסק דין מרבורי נגד מדיסון, שניתן בשנת 1803, פסק בית המשפט העליון של ארצות הברית כי בהתאם לפרק 3 לחוקת ארצות הברית נתונה לו הסמכות לבטל חוק העומד בסתירה לחוקה.

נשיא בית המשפט העליון, ג'ון מרשל, נימק החלטה זו:

זכותה וחובתה של הרשות השופטת לקבוע מה הוא החוק. תפקיד השופטים ליישם את הכלל המשפטי למקרים הפרטיים הבאים לפניהם לפסיקה, ולכן ממילא תפקידם גם לבאר ולפרש את הכלל עצמו. כאשר שני חוקים מתנגשים זה בזה, חייב בית המשפט להכריע את מי משניהם ליישם. והוא הדין כאשר חוק כלשהו סותר את החוקה. כאשר במקרה מסוים אפשר ליישם חוק כלשהו וגם את החוקה, עומדת לפני השופטים הברירה הזאת: לפסוק בהתאם לחוק ולהתעלם מן החוקה, או לפסוק על-פי החוקה ולהתעלם מן החוק. בית המשפט חייב להחליט על-פי איזה משני הכללים המנוגדים האלה לפסוק במקרה שלפניו, זו היא תמצית חובתו המשפטית. לכן, אם בתי המשפט מתחשבים בקביעות החוקה, והואיל והחוקה עומדת מעל כל חוק רגיל של בתי המחוקקים, צריך לפסוק על-פי החוקה, ולא על פי חוק רגיל כזה, בכל מקרה שבו אי-אפשר ליישם את שניהם.

פעם שנייה השתמש בית המשפט העליון בסמכות זו רק 54 שנים לאחר מכן, בפסק דין דרד סקוט נגד סנדפורד, שבו בוטל החוק הידוע בשם פשרת מיזורי, שהתקבל בקונגרס האמריקני בשנת 1820 ואשר הגביל את העבדות רק למדינות הדרום. בית המשפט פסק כי חוק זה פוגע בזכות הקניין המוגנת בתיקון החמישי לחוקה, משום שהוא מגביל את זכותו של אדם לרכוש לו עבדים.

פסק דין נודע שבו הפעיל בית המשפט העליון את סמכותו לביקורת שיפוטית הוא פסק דין רו נגד וייד, משנת 1973, שבו נפסק ברוב קולות כי כל חוק האוסר על הפלה מלאכותית סותר את חוקת ארצות הברית בשל הפגיעה בזכות לפרטיות. השופטים בדעת המיעוט בפסק דין זה טענו כי מדובר ב"חקיקה שיפוטית" ובניצול לרעה של כוחו של בית המשפט העליון.

ביקורת שיפוטית על הרשות המחוקקת בישראל[עריכת קוד מקור | עריכה]

ביקורת שיפוטית של חוקי מדינת ישראל נעשית במסגרת מערכת בתי המשפט, בעיקר כשבית המשפט העליון פוסל חוקים או סעיפי חוקים שחוקקה הכנסת כאשר הוא פוסק שהם סותרים חוק יסוד, לרוב את חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו או את חוק יסוד: חופש העיסוק.

בנוסף לכך, מפעיל בג"ץ על הכנסת ביקורת משלושה סוגים עיקריים, לפי טיב הפעולה המבוקרת - האם מדובר בפעולה מנהלית (כגון מכרזים שמוציאה הכנסת), בפעולה מעין-שיפוטית (כגון החלטה של ועדת האתיקה או הליך הסרת חסינות), או בפעולת החקיקה עצמה. ככלל, נוטה בג"ץ להתערב יותר בפעולות מנהליות ומעין שיפוטיות, ולרסן את התערבותו בהליכי החקיקה. ביקורת על פעולות מנהליות ופעילות מעין-שיפוטית של הכנסת אינה מופנית כלפי חוק כלשהו, אלא כלפי פעילותה של הכנסת עצמה, הנתונה לביקורת כפעילותו של כל גוף ממלכתי. ביקורת על הליכי חקיקה של הכנסת עשויה להביא לביטולו של החוק שבהליכי חקיקתו נפל פגם, אף אם חוק זה אינו עומד בסתירה לחוק יסוד.

היסטוריה של הביקורת השיפוטית[עריכת קוד מקור | עריכה]

היעדרה של חוקה וההשפעה על הביקורת השיפוטית[עריכת קוד מקור | עריכה]

הביקורת השיפוטית על החקיקה בישראל אינה מובנת מאליה, ומצויה בבעיה מושגית קשה. בהיעדרה של חוקה, יקשה על הרשות השופטת לקבוע כי דבר חקיקה שנתקבל על ידי המחוקק אינו חוקתי, ומטעם זה פסול. עד לשנת 1992 עיקרן של זכויות האדם בישראל, לא עוגנו בדבר חקיקה בעל אופי נורמטיבי חוקתי ועליון.

על פי החלטת הררי משנת 1950, תחקק חוקתה של מדינת ישראל פרקים פרקים, שייקראו "חוקי יסוד". עד לשנת 1992 נחקקו מספר חוקי יסוד, אך אלו, בעיקרם, לא נגעו בזכויות האדם הבסיסיות עליהן מגינה, לרוב, חוקה, והשאלה האם תוקפם גובר על דבר חקיקה רגיל שחוקקה הכנסת נותרה פתוחה.

כבר מראשית דרכה של המדינה נראה מצב עניינים זה כבלתי תקין. חברי כנסת מן האופוזיציה, ובהם מנחם בגין ושמואל תמיר, מתחו ביקורת קשה על המצב, שבו נמצאת, כביכול, הרשות המחוקקת מעל לחוק. יש שהציעו לשריין את הכרזת העצמאות כדבר חקיקה בעל תוקף נורמטיבי עליון, ולקבוע כי חוק לא ייחשב כתקף אם הוא סותר את העקרונות האמורים במגילה, אלא אם כן התקבל ברוב של 90 חברי כנסת. הצעה זו נדחתה על הסף. כן נערכו ניסיונות שונים כניסיונו של שר המשפטים חיים צדוק ב-1975 לנסח את "חוק יסוד: החקיקה" שיכפיף, בתנאים מסוימים, את חקיקת הכנסת לביקורת שיפוטית. ניסיונות אלו כשלו[1].

במהלך השנים נכתבו פסקי דין, בהם הובהר שחוקי הכנסת עומדים מעל לסמכות בית המשפט.

מה שהכנסת עושה בדרך רגילה כגוף מחוקק שנבחר בבחירות דמוקרטיות ומשקף את רצונו החופשי של העם. ביהמ"ש אינו רשאי לשים עצמו לשופט על סבירותם או אי סבירותם של מעשי החקיקה של הכנסת

בג"ץ 108/70 מנור נ' שר האוצר.

מאידך בית המשפט העליון מצא את הדרך להגן מעת לעת על זכויות האדם. בפסק הדין בג"ץ קול העם ובפסקי דין אחרים, יצר בית המשפט העליון "מגילת זכויות שיפוטית" שעיגנה את זכויות האדם, והגנה עליהם הגנה מסוימת מפני שרירות לבו של המבצע והמחוקק. עם זאת, "מגילת זכויות שיפוטית זו", לא התיימרה לעמוד מעל לחוקי הכנסת, אלא לפרשם באופן התואם אותה. כן הייתה כפופה התערבותו של בג"ץ בחקיקה, במגבלות שבהן הגביל עצמו בג"ץ בשנים אלו, במיוחד בכל הנוגע לשפיטות ולזכות העמידה. ההגנה הבג"צית על זכויות האדם לא עוגנה מעולם בחוק, אלא הייתה פרי של חקיקה שיפוטית, ושל סמכויות שבג"ץ נטל לעצמו בצורה גדלה והולכת, לנוכח הימנעותו של המחוקק מלעסוק בשאלות אלו.

בג"ץ ברגמן ולאחריו[עריכת קוד מקור | עריכה]

לראשונה נפסל בישראל חוק לאחר שנמצא נוגד הוראה של חוק יסוד ב-3 ביולי 1969, בפסק דין הקרוי בג"ץ ברגמן[2], אך בית המשפט נימק את פסילת החוק בכך שהחוק לא התקבל ברוב של 61 חברי כנסת, ולא בשל סתירה בין חוק רגיל לחוק יסוד. בעתירה זו התבקש בג"ץ לאסור על מימושו של סעיף 6 לחוק למימון המפלגות לקראת הבחירות לכנסת[3], בנימוק שהסעיף, שהעניק מימון רק למפלגות קיימות ומנע אותו ממפלגות חדשות, ובכך פגע בעקרון השוויון של הבחירות שנקבע בסעיף 4 של חוק יסוד: הכנסת, לא אושר בכנסת ברוב המיוחס שדרש חוק היסוד. בג"ץ, בפסק דינו של השופט משה לנדוי, קיבל עתירה זו, וציין שהכנסת יכולה לבחור באחת משתי דרכים לתיקון המצב: לאשר מחדש את הסעיף ברוב המיוחס הנדרש, או לתקן את חוסר השוויון שבסעיף. בית המשפט הדגיש שמחמת קוצר הזמן, ובהסכמת היועץ המשפטי לממשלה שייצג את הנתבעים, לא נכנס לדיון בשאלת השפיטות, כלומר האם יש בסמכותו לשפוט בשאלת כשרותו המשפטית של דבר חקיקה.

עם זאת, לא היווה פסק דין ברגמן נקודת מפנה משמעותית. ראשית, פסק הדין נשען על הוראת השריון המצויה בסעיף 46 לחוק יסוד: הכנסת, ולפיה "הרוב הדרוש לפי חוק זה לשינוי הסעיפים 4, 44 או 45 יהא דרוש להחלטות מליאת הכנסת בכל שלב משלבי החקיקה, למעט הדיון בהצעה לסדר יומה של הכנסת. לעניין סעיף זה "שינוי" - בין מפורש ובין משתמע". הנימוק לפסילתו של החוק לא היה פגיעתו בעקרון השוויון, או מעמדו הנורמטיבי העדיף של חוק יסוד: הכנסת. נראה כי פגיעה בעקרון השוויון כשלעצמה, ולו אף מעוגן עקרון זה בחוק יסוד, לא היה בידה להביא לפסילת החוק. הנימוק היה אך ורק אי העמידה הטכנית בתנאי הרוב הדרוש על פי פסקת השריון. פיסקה זו לא הייתה קיימת ברוב חוקי היסוד. מעמדם של חוקי היסוד נותר שנוי במחלוקת, ועל פי הפסיקה הרווחת, לא נהנו חוקי היסוד אף לאחר פסק דין ברגמן ממעמד נורמטיבי עדיף על זה של חוק רגיל. שנית, פסק הדין נמנע במפורש מלהכריע בשאלה האם כשרותו של חוק היא נושא שפיט בפני בית המשפט: השופט לנדוי הדגיש בפסק הדין כי אין בדברים משום הכרעה בדבר השפיטות של שאלת חוקתיותו של חוק בפני בית המשפט, וכי הוא מניח זאת רק לצורך הכרעה במקרה הנדון, כיוון שהיועץ המשפטי לממשלה החליט לא לנקוט עמדה בנוגע לשאלות אלה[4].

בשנים שלאחר פסק דין ברגמן, ניתנו עוד מספר פסקי דין שהתייחסו לנושאים אלו, והלכו בעקבות פסק הדין[5][6]. דיון נרחב במיוחד נמצא בבג"ץ לאו"ר[7] השופט מנחם אלון ציין כי

כלל גדול הוא בידינו כי חוק שנחקק ונתקבל בכנסת, אין שאלת תוקפו של החוק נתונה לביקורת שיפוטית. יסוד מוסד של משטרנו הדמוקרטי בעל שלוש הרשויות הוא, שאין מהרהרים אחרי מעשה בית המחוקקים בחקיקתו. ... יוצא מהכלל הגדול האמור הוא חוק, שנחקק על-ידי הכנסת ושתוכנו נוגד הוראת חוק-יסוד, והכנסת "שריינה" אותה הוראה על-ידי קביעה מפורשת בחוק-יסוד, כיצד ובאיזו דרך ניתן לבטלה.

בג"ץ 142/89 לאו"ר נגד יו"ר הכנסת.

באותו פסק דין דן השופט אהרן ברק באריכות באפשרות של ביקורת שיפוטית ללא הסתמכות על חוקה, הוא ציין כי לדעתו:

באופן עקרוני-תורתי, קיימת אפשרות שבית-משפט בחברה דמוקרטית יצהיר על בטלותו של חוק הנוגד עקרונות יסוד של השיטה; גם אם עקרונות יסודות אלה אינם מעוגנים בחוקה נוקשה או בחוק-יסוד משוריין, אין כל דבר אקסיומטי בגישה, כי חוק אינו נפסל בשל תוכנו. בפסילת חוק על ידי בית המשפט בשל פגיעתו הקשה בעקרונות יסוד אין משום פגיעה בעקרון ריבונות המחוקק, שכן הריבונות היא לעולם מוגבלת. אין בכך פגיעה בעקרון הפרדת הרשויות, שכן עיקרון זה בנוי על איזונים וריסונים, המגבילים כל אחת מהרשויות. אין בכך פגיעה בדמוקרטיה, שכן דמוקרטיה היא איזון עדין בין שלטון הרוב לבין זכויות האדם ועקרונות יסוד, ובאיזון זה, שמירה על זכויות האדם ועקרונות יסוד אינה יכולה להיתפס, כשלעצמה, כעניין בלתי דמוקרטי. אין בכך פגיעה בשפיטה, שכן מתפקידה של זו לשמור על שלטון החוק, לרבות שלטון החוק במחוקק.

ברק ציין כי אפשרות זו היא תאורטית בלבד, וכי בארבעים שנות קיומו לא נטל בית המשפט העליון לעצמו סמכות זו, ואין זה ראוי שיעשה זאת ללא הסמכה מפורשת של המחוקק.

המהפכה החוקתית[עריכת קוד מקור | עריכה]

בשנת 1992 קיבלה הכנסת שני חוקי יסוד חדשים, חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, וחוק יסוד: חופש העיסוק. חוקים אלו כללו "פסקת הגבלה" לפיה אין לפגוע בזכויות המעוגנות בהם, אלא "בחוק, לתכלית ראויה, ומטעמים של טובת הכלל" (חוק יסוד: חופש העיסוק) או "בחוק ההולם את ערכיה של מדינת ישראל, לתכלית ראויה, ובמידה שאינה עולה על הנדרש" (חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו). חוק יסוד: חופש העיסוק אף כלל "הוראת שריון" לפיה אין לשנותו אלא ברוב מוחלט של חברי הכנסת.

לאחר קבלת שני חוקי היסוד, חיווה השופט ברק את דעתו שהם מהווים "ההסמכה המפורשת של המחוקק" הנדרשת על מנת להרחיב את האפשרות לביקורת שיפוטית. על אף שאין בחוקי היסוד הסמכה מפורשת של בית המשפט לבטל את חוקי הכנסת, הם קובעים כללים שרק חוק שעומד בהם יוכל לפגוע בזכויות אדם, ולכן כתב ברק כי "אם עד עתה ניתן לשופטים 'נשק קונבנציונלי' לטיפול בחקיקה בדרך הפרשנות, וליצירת משפט מקובל ישראלי, הרי עתה ניתן לשופטים 'נשק לא קונבנציונלי' לביטול דבר חקיקה שאינו מקיים את דרישת חוקי היסוד", וכי "מעתה, בית המשפט יוכל לא רק לפרש חוק הנוגד את עקרונות היסוד, אלא גם להצהיר על בטלותו. בכך העניק העם לשופטיו מכשיר רב עוצמה. עתה, שנתן לנו העם את הכלים - נעשה את המלאכה"[8] ברק כינה התפתחות זו בשם "המהפכה החוקתית".

לאחר חקיקת חוק ההסדרים במגזר החקלאי המשפחתי, המכונה "חוק גל" עמדה "המהפכה החוקתית" במבחן משמעותי ראשון. בנק המזרחי המאוחד עתר כנגד החוק בטענה כי החקיקה, שהביאה לפריסה של חובות החקלאים, פוגעת בזכות הקניין שלו, כנושה של אותם חקלאים. בפסק הדין בעניין זה[9] דחו השופטים פה אחד את טענת הבנק וקבעו כי החוק עומד בתנאי פסקת ההגבלה. לצד זאת, דנו השופטים בהרחבה בשאלות החוקתיות העולות מחוקי היסוד ובשאלת ביטולם של חוקים הסותרים את חוקי היסוד. ברק עסק בפסק הדין בהרחבה בחשיבותה של הביקורת השיפוטית, ובין השאר ציין:

ביקורת שיפוטית על חוקתיות החוק היא נשמתה של החוקה עצמה. טול מהחוקה את הביקורת השיפוטית ונטלת ממנה את חיותה.
...
הביקורת השיפוטית של חוקתיות החוק נגזרת מעקרון הפרדת הרשויות. סמכותה של הרשות המחוקקת היא לחוקק חוקים. לשם כך מוסמכת היא לפרש את החוקה לעצמה.

כאשר מתעורר סכסוך בין בעלי דין, ולשם הכרעתו יש לפרש את החוקה, מוטל תפקיד הפירוש על בית המשפט. פירושו של בית המשפט הוא המחייב. פרשנות החוקה היא תפקידו של בית המשפט בהפרדת הרשויות.
...
ביקורת שיפוטית על חוקתיות החוק היא חלק אינטגרלי של מהות הדמוקרטיה, שכן דמוקרטיה אינה רק שלטון הרוב. דמוקרטיה היא גם שלטונם של ערכי היסוד וזכויות האדם כפי שנתגבשו בחוקה. דמוקרטיה היא איזון עדין בין שלטון הרוב לבין ערכי היסוד של החברה השולטים על הרוב. אכן, הדמוקרטיה אינה רק דמוקרטיה "פורמלית" (שעניינה התהליך הבחירה בו שולט הרוב). דמוקרטיה היא גם דמוקרטיה "מהותית" (שעניינה ההגנה על זכות האדם כפרט).

כל שופטי ההרכב המורחב סברו כי אכן בסמכותו של בית המשפט לערוך ביקורת שיפוטית על חוק של הכנסת ולפסול אותו אם תוכנו עומד בסתירה לזכות המוגנת בחוקי היסוד החדשים. רוב השופטים קבעו כי לחוקי היסוד מעמד חוקתי ושחקיקה רגילה אינה יכולה לסתור אותם. השופט מישאל חשין התנגד לקביעה שחוקי היסוד הם בעלי מעמד חוקתי, אך סבר שלכנסת יש סמכות להגביל חקיקה של עצמה גם בחוק רגיל ולכן יפסול בית המשפט חקיקה שסותרת את חוקי היסוד החדשים. השופט צבי טל סבר כי "אינני סבור שההכרעה בכל השאלות הללו דרושה לצורך העניין שלפנינו... בשעתו הצטרפתי לחוות-דעתו של חברי, השופט ד' לוין... לעניין מעמדם העליון במידרג הנורמאטיבי של חוקי היסוד, שלאורם נבחנת החקיקה הרגילה של הכנסת - ודייני בכך."[10]. חלק מהדיונים והמחלוקות בין השופטים בפסק הדין היו בגדר אמרות אגב מובהקות, ואף צוינו ככאלה בידי שופטי ההרכב.[11] עם זאת, חלק ניכר מההחלטות החוקתיות שבפסק הדין, ובכללן הקביעה (שהוסכמה על כל השופטים) שבית המשפט רשאי לפסול חוק של הכנסת אם הוא סותר זכות המוגנת בחוק יסוד, התקבלו בפסקי דין מאוחרים יותר כהלכות מחייבות.

אף שבדרך כלל עתירה לביטולו של חוק מוגשת לבג"ץ, אין הבחנה בחוק או בפסיקה בין סמכות כזו של בית המשפט העליון לזו של כל בית משפט אחר. בפסק דין הנדלמן של בית משפט השלום בתל אביב[12], בוטל סעיף בפקודת מס הכנסה, בנימוק שהוא נמצא בסתירה לחוק יסוד: חופש העיסוק.

חוק שפוגע בחוק-יסוד הוא חוק לא חוקתי. אם הפגיעה עולה עד לכדי שינוי, החוק בטל מלכתחילה ובית המשפט רק מצהיר על כך (כי לפי הפסיקה ניתן לתקן חוק-יסוד רק בחוק-יסוד). ניתן להכשיר חוק פוגע כחוקתי אם הוא פוגע בסעיף שניתן לפגוע בו ברוב מסוים, והפגיעה נעשתה ברוב הזה (למשל סעיף 4 לחוק-יסוד: הכנסת). אם הפגיעה היא בזכות המוגנת בחוק-יסוד: חופש העיסוק או בחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו, ניתן להכשיר את הפגיעה אם היא עמדה בתנאי פסקת ההגבלה. יש שסוברים שבית המשפט יכול "לייבא" את פסקת ההגבלה גם לחוקי-יסוד אחרים או לפחות כדי להכשיר פגיעה בזכויות המוגנות בהם (הזכות לבחור ולהיבחר או השוויון בבחירות המוגנים בחוק-יסוד: הכנסת; זכות הערעור בחוק-יסוד: השפיטה).

כל חוק נהנה מ"חזקת החוקתיות" לפיה החוק הוא חוקתי, ועל העותר להוכיח פגיעה. לפי הדעה הרווחת, במקרה של פגיעה בזכויות האדם רק אם הצליח בכך העותר, תצטרך המדינה להוכיח שהחוק עומד בתנאי פסקת ההגבלה. העותר צריך להוכיח שהזכות שנפגעה מוגנת בחוקי-היסוד, ובהקשר זה נמתחה ביקורת על בית המשפט שקרא אל תוך "הזכות לכבוד" זכויות שלא נקבעו במפורש בחוקי-היסוד (ושהצעות חוק שביקשו לעגנן במפורש לא התקבלו), כמו שוויון, חופש ביטוי והזכות לתנאי קיום מינימליים. גם אם הזכות מוגנת, יש מחלוקת בשאלה מה היקף ההגנה: כך למשל יש טענות שבשונה מההגנה שבמשפט המינהלי, ההגנה החוקתית לא מגנה על הביטוי הגזעני במסגרת חופש הביטוי או על הזכות לחיות עם מי שאינו אזרח במסגרת הזכות לחיי משפחה. אנשי שמאל בקרו את בג"ץ שקבע הגנה רחבה לזכויות הקניין, חופש העיסוק וחופש החוזים, אך לא לזכויות החברתיות. ביקורת דומה נשמעה על הפסיקה לפיה המונח "אדם" בחוקי-היסוד כולל גם תאגידים. השאלה האם חוקי-היסוד חלים מחוץ לישראל הוכרעה רק בנוגע לאזרחים ישראלים, שם נפסק שכן.

אם הוכחה פגיעה, בוחנים את פסקת ההגבלה שכוללת ארבעה תנאים: הפגיעה היא בחוק או מכוחו (תנאי הרלוונטי לחקיקת משנה והחלטות מינהליות); היא הולמת את ערכי מדינת ישראל כיהודית ודמוקרטית; היא לתכלית ראויה; והיא במידה שאינה עולה על הנדרש (מבחן החופף את מבחן המידתיות המינהלי). אחת הביקורות על הביקורת השיפוטית על חקיקה היא ששני המבחנים האחרונים הם ערכיים ולא ראוי שייושמו על ידי שופטים.

בפסק הדין בנק המזרחי קיבלו מרבית השופטים את עמדתו של הנשיא ברק לפיה מבחן המידתיות כולל שלושה מבחני משנה:

  • מבחן הקשר הרציונלי: לפיו יש להוכיח כי החוק הפוגע אכן ישיג את המטרה המבוקשת.
  • מבחן הפגיעה הפחותה: כלומר, להוכיח כי בחוק נעשתה הפגיעה המינימלית ההכרחית לשם השגת המטרה.
  • מבחן המידתיות הצר: יש להראות כי התועלת המופקת מן החוק, מצדיקה את הפגיעה בזכות היסוד.

המבחן השלישי היה שנוי במחלוקת בקרב השופטים. הנשיא בדימוס שמגר סבר כי יש להשתמש רק בשני המבחנים הראשונים, וכי אין זה מתפקידו של בית המשפט לדון בשאלת האיזון הראוי בין התכלית לפגיעה. קבלתו של מבחן זה העניקה לבית המשפט שיקול דעת רחב בשאלה הערכית של האיזון בין התועלת לבין הפגיעה.

אם החוק לא עבר את מבחני המידתיות, מכריז בית המשפט על החוק (או על חלקו) כבלתי חוקתי. בית המשפט יכול לבטל אותו לאלתר, או להשהות את בטלותו כדי לאפשר למחוקק לתקנו.

יישום הביקורת השיפוטית על חקיקת חוקים[עריכת קוד מקור | עריכה]

מאז המהפכה החוקתית פסל בית המשפט העליון, בעיקר בשבתו כבג"ץ, 18 הוראות חוק[13]: ב־17 מקרים בית המשפט העליון פסק שהוראה בחקיקה סותרת את חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו או את חוק יסוד: חופש העיסוק (מתוכם שני מקרים של סעיפים תקציביים), ובמקרה נוסף פסק שנפל פגם בהליכי החקיקה של חוק.

ביטול חוקים בשל סתירה לחוקי יסוד[עריכת קוד מקור | עריכה]

ב-15 מקרים פסק בית המשפט העליון שחוק פוגע פגיעה לא חוקתית בזכויות האדם, וביטל את החוק או חלק ממנו:

  1. הוראה בסעיף 48 לחוק הסדרת העיסוק בייעוץ השקעות ובניהול תיקי השקעות שקבעה שמי שעסק בניהול השקעות פחות מ-7 שנים נדרש לעבור מבחן כדי להמשיך בכך[14];
  2. הוראה בסעיף 237א לחוק השיפוט הצבאי שקבעה שניתן לעצור חיילים ל-96 שעות בלי לראות שופט[15];
  3. סעיף 3(7) לחוק התקשורת (בזק ושידורים) שנתן רישיון לערוץ 7 לשדר שידורי רדיו ללא מכרז שוויוני (פגיעה בתחרות החופשית כחלק מחופש העיסוק)[16];
  4. הוראות בסעיפים 134, 135, 37, 46, 1 בתוספת השנייה, ו-52 לחוק יישום תוכנית ההתנתקות שהגבילו את זכות המפונים מגוש קטיף וצפון השומרון לפיצוי[17];
  5. סעיף 5ג לחוק הנזיקים האזרחיים (אחריות המדינה) שמנע מפלסטינים לתבוע את המדינה אם נפגעו על ידי כוחות הביטחון, גם במהלך פעולה שאינה מלחמתית[18];
  6. תיקון מס' 28 לפקודת בתי הסוהר שאיפשר הקמת בית סוהר בניהול פרטי במתכונת ניסיונית[19];
  7. סעיף 5 לחוק סדר הדין הפלילי (עצור החשוד בעבירת ביטחון) שאיפשר לדון בהארכת מעצר של עצור החשוד בעבירת ביטחון שלא בנוכחותו[20];
  8. חוק דחיית שירות לתלמידי ישיבות שתורתם אומנותם שהתיר את דחיית גיוסם של בני הישיבות[21];
  9. סעיף 9א (ב) לחוק הבטחת הכנסה ששלל זכאות לגמלת הבטחת הכנסה ממי שבבעלותו או בשימושו רכב[22];
  10. הוראות בסעיף 11(ב) לפקודת מס הכנסה שהעניקו הטבות מס ליישובים על ידי ציונם בגוף החוק וללא קריטריונים שוויוניים[23];
  11. סעיף 30א כנוסחו בתיקון מספר 3 לחוק למניעת הסתננות (עבירות ושיפוט) שאיפשר להחזיק במשמורת במשך שלוש שנים מסתנן חסר מעמד בישראל[24];
  12. תיקון מספר 4 לחוק למניעת הסתננות (עבירות ושיפוט) שאיפשר להחזיק במשמורת במשך שנה מסתנן חדש שנכנס לישראל, וכן איפשר להחזיק מסתננים ב"מרכז שהייה למסתננים"[25];
  13. סעיף 2(ג) לחוק למניעת פגיעה במדינת ישראל באמצעות חרם שאיפשר לבית המשפט (בתביעה אזרחית) לחייב את מי שקרא לחרם על ישראל או על ההתנחלויות בפיצויים שאינם תלויים בנזק[26];
  14. סעיפים 32ד (א) ו-32כא כנוסחם בתיקון מספר 5 לחוק למניעת הסתננות (עבירות ושיפוט) שהעמידו את משך השהייה של מסתננים ב"מרכז השהייה למסתננים" על 20 חודשים[27].
  15. פרק ג'1: שילוב בוגרי ישיבות ומוסדות חינוך חרדיים לחוק שירות ביטחון, כפי שנחקק בתיקונים 19 ו-21 לחוק[28].

במקרה נוסף ביטל שופט בית משפט השלום בתל אביב, דוד רוזן סעיף בפקודת מס הכנסה, בנימוק שהוא נמצא בסתירה לחוק יסוד: חופש העיסוק, בפסק דין הנדלמן[12].

מקרה מיוחד היה סעיף שהופיע מדי שנה, מאז 1982, בחוקי התקציב השנתיים, והעניק קצבת הבטחת הכנסה לאברכים - בזמן שחוק הבטחת הכנסה שלל אותה מהם, מסטודנטים ומשאר קבוצות שלמדו במוסדות שנקבעו בחוק. בית המשפט מצא שחוק התקציב הוא חוק מיוחד שכפוף לחוק אחר - חוק יסודות התקציב. בית המשפט פסק שחוק יסודות התקציב קובע שתמיכה במוסדות צריכה להיות שוויונית, וחוק התקציב מתקצב למעשה ישיבות, וישיבות בלבד, באופן לא שוויוני. בית המשפט לא פסל את הסעיף, אך פסק שלא ייכלל בחוק התקציב הבא[29]. בתגובה לפסק הדין החליטה הממשלה להעניק מלגות לימוד לאברכים, והחלטה זו נפסלה אף היא על ידי בית המשפט[30].

בנוסף לחוקים אלו, בארבעה מקרים פסק בג"ץ שנפגע עקרון השוויון בבחירות שבסעיף 4 לחוק-יסוד: הכנסת, שלא ברוב הדרוש לכך, והורה לרשות המבצעת להימנע מלפעול לפי התיקונים כל עוד לא יתקבלו ברוב הדרוש.

מקרה מיוחד היה חוק האזרחות והכניסה לישראל, שהגביל את יכולתם של אזרחים ישראלים לחיות בישראל עם בני זוג, הורים או ילדים מהשטחים. בפסק הדין הראשון בעניין החוק, משנת 2006, חמישה שופטים בראשות המשנה לנשיא בדימוס דאז מישאל חשין סברו שהחוק חוקתי, וחמישה בראשות הנשיא אהרן ברק סברו שלא. השופט אדמונד לוי, שהיה לשון המאזניים, עמד בפסק דינו על לבטיו הרבים ועל נטיית לבו להצטרף לעמדת ברק, אך נמנע מלבטל את החוק ופסק ש: "הצבתה של מסגרת על פיה יידרשו המשיבים להעמיד בתוך תשעה חודשים הסדר משופר, היא סבירה". משום כך הצטרף לעניין הסעד לדעתו של השופט חשין בדבר דחיית העתירות וסיים את דבריו באומרו: "אם לא ישכילו המשיבים למלא אחר שהתבקשו, ספק בעיני אם יוכל החוק להתמיד ולצלוח את הביקורת השיפוטית גם בעתיד."[31] לאחר עתירה נוספת נגד החוק, נפסק בשנת 2012, ברוב דעות של שישה שופטים כנגד חמישה, שהחוק הוא חוקתי ואין לבטלו (לדעת המיעוט הצטרף הפעם השופט לוי, בפסק דינו האחרון בבית המשפט העליון, שפסק שהחוק אינו חוקתי ומתח עליו ביקורת חריפה)[32].

ביטול חוקים בשל פגמים בהליך החקיקה[עריכת קוד מקור | עריכה]

בהערת אגב במסגרת פסק הדין בעניין מיעארי[33] נדונה לראשונה האפשרות שבית המשפט יפסול חוק, אף אם תוכנו אינו מעלה שאלות חוקתיות, במקרה שבו הליך החקיקה מנוגד לדין. בבג"ץ נמרודי[34] ציין בית המשפט מקרים אפשריים שבהם הדבר ייתכן: אי קיום הוראות תקנון הכנסת בדבר אישור החוק בשלוש קריאות, איו קיומו של דיון בוועדה מוועדות הכנסת, אם לא היה רוב לאישור החוק, או אם נפל בהליך החקיקה פגם אחר היורד לשורשו של עניין.

בבג"ץ ארגון מגדלי העופות בישראל הוגשה עתירה נגד ביצועה של רפורמה שנעשתה בענף החקלאות במסגרת חוק ההסדרים של 2003. בעתירה נטען, בין היתר, כי יש לפסול את החוק, מאחר שנפלו פגמים בהליך החקיקה. בפסק הדין, פסק בג"ץ כי פרשנות הביטוי "פגם היורד לשורשו של עניין" בהקשר זה תיבחן בהתייחס ל"עוצמת הפגיעה שפגם זה פוגע בערכים מהותיים של משטרנו החוקתי או בערכים הבסיסיים של משטרנו החוקתי המונחים ביסוד הליך החקיקה". זאת, על מנת להבטיח את "האיפוק והריסון המתחייבים בביקורת על הליכי החקיקה"[35]. בפסק הדין צויינה רשימה לא סגורה של מקרים שייחשבו ל"פגם היורד לשורשו של עניין" שיצדיק התערבות שיפוטית: פגיעה בעקרון הכרעת הרוב, בעקרון השוויון הפורמלי (לפיו לכל חבר כנסת קול אחד), בעקרון הפומביות ובעקרון ההשתתפות (לפיו כל חבר כנסת זכאי להשתתף בהצבעה). בית המשפט קבע כי גם אם ימצא כי נפל פגם היורד לשורשו של עניין לפי המבחנים שקבע, יהיה עליו להתחשב במכלול נסיבות המקרה, בהתאם למודל הבטלות היחסית, ולכן אין הכרח שהתוצאה הסופית תהיה ביטול החוק.

בשנת 2017 נפסל לראשונה חוק בשל פגם בהליך החקיקה: מס ריבוי דירות, שהוטל במסגרת פרק י"ב לחוק ההתייעלות הכלכלית (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב לשנות התקציב 2017 ו-2018), התשע"ז-2016[36], בוטל בבג"ץ מס ריבוי דירות, בנימוק שבהליך החקיקה נפל פגם יסודי[37].

הביקורת על הביקורת השיפוטית[עריכת קוד מקור | עריכה]

בכוח שמעניקים חוקי היסוד לבית המשפט, להכריז על בטלותו של חוק שחוקקה הכנסת, הופר לכאורה האיזון בין הרשות המחוקקת לרשות השופטת במדינת ישראל, משום שהוגבר כוחה של הרשות השופטת. כבר בפס"ד בנק המזרחי ניסה אהרן ברק להרגיע את החוששים, וכלל בדבריו את ההצהרה הבאה:

אני משוכנע כי במשך הזמן נגבש לעצמנו, כרשות שופטת, אמות מידה להפעלת שיקול דעתנו החוקתי. חוסר הוודאות יקטן. החששות יפחתו. בגיבוש הנסיון השיפוטי שלנו נפעל באובייקטיביות, בענווה ובמלוא האומץ השיפוטי הנדרש. איננו הראשונים שעמדו במבחנים דומים. כשם שמדינות אחרות עמדו בכך, יש להניח כי גם אנו נוכל לקשיים, וכי בסופו של דבר הדמוקרטיה הישראלית תצא מחוזקת.

לעומתו סבר נשיא בית המשפט העליון לשעבר משה לנדוי ש"המהפכה החוקתית לא הייתה ולא נבראה"[38] וכי זה עיוות של כוונת המחוקק. בראין ל"הלשכה" בינואר 1995 נימק לנדוי ואמר

אילו באמת פעלה הכנסת כרשות מכוננת, היא הייתה אמורה להיות מודעת לכך שהיא מחוקקת חוקה לדורות כרשות מכוננת. עיינתי בדברי הכנסת על הדיונים בשני חוקי היסוד האלה (חופש העיסוק וכבוד האדם וחירותו) ולא מצאתי לזה זכר. לפעילות כרשות מכוננת היה צריך להיות תקנון מקביל לתקנון הרגיל של הכנסת שקובע את פעולתה הרגילה כרשות מחוקקת, וגם זה לא קיים. סימן ההיכר של חוקה קשיחה היא שהיא משוריינת כלומר שהיא ניתנת לשינוי רק ברוב מיוחס או בפרוצדורה מיוחדת או בשניהם גם יחד. חוק יסוד כבוד האדם וחירותו איננו משוריין, והכנסת יכולה לבטל או לשנות אותו על ידי חקיקה רגילה שלה...

אצטט דברים ברורים שאמר יו"ר ועדת החוקה חוק ומשפט בכנסת ה-12, ח"כ אוריאל לין, כשהציג את חוק יסוד:כבוד האדם וחירותו בפני הכנסת, הוא אמר כך "אנחנו לא מעבירים את המשקל לביהמ"ש העליון. אנחנו לא עושים כפי שהוצע בחוק יסוד:החקיקה ולא בחוק יסוד:זכויות האדם שהוגשו בזמנם. אין מוקם בית משפט לחוקה שמקבל כוח מיוחד לבטל חוקים" ככה הוצגו הדברים בדיון בקריאה השנייה והשלישית. כלומר כוונת המחוקק היא ברורה לגמרי, הם לא רצו בזה (במהפכה השיפוטית). הוא (ברק) לא יכול להכניס להם את זה עכשיו מכח איזו פרשנות תכליתית שהיא

נשיא בית המשפט העליון בדימוס משה לנדוי בראין ל"הלשכה" ינואר 1995.

רבים מתחו ביקורת על גישתו של ברק. רות גביזון, מן הבולטות במבקרי גישתו כתבה:[39]

אין לכנסת סמכות מכוננת, והיא אינה פועלת מכוחה בחקיקת חוקי היסוד. הכנסת לא אימצה את תורת המידרג הנורמטיבי. להיפך: היא החליטה לגבי עליונות הוראות בחוקי יסוד באופן פרטני, והבהירה כי לדעתה אין להם עליונות הכרחית. בינתיים, לא הייתה מהפכה חוקתית... טוב היה אם בית המשפט היה מניח מחלוקות תאורטיות ופוליטיות לאלה שעניינם בכך, ומחכה בסבלנות למקרה מתאים, שבו יש באמת משהו מקומם מאוד ומנוגד בבירור לזכויות יסוד בחקיקת הכנסת, שבו ניתן היה וצריך היה לבטל חוק של הכנסת. בינתיים הוא יכול היה להסתפק בלמידה פרשנית מחוקי היסוד כפי שעשה בעבר מעקרונות זכויות האדם הבלתי כתובים. בצורה כזאת הוא היה מבסס בצורה טובה יותר הן את ההגנה על זכויות האדם, והן את כוחו לבקר, במקרים מתאימים, חקיקת יסוד של הכנסת.

חוקר התקשורת אורן סופר מתמצת את הביקורת על הביקורת השיפוטית במדינה בטענות אלו:[40]

  • ללא חוקה פורמלית וקשיחה, אין לביקורת השיפוטית על מה להשען מבחינה חוקית.
  • אין הסמכה מפורשת בחוק לבית המשפט לבצע ביקורת שיפוטית.
  • חוקי היסוד מ-1992 הם חלקיים ודו משמעיים.
  • ביקורת שיפוטית היא כלי שנועד לשמש דמוקרטיה ליברלית, אך ישראל אינה מדינה מסוג זה.
  • הרכבו של בית המשפט העליון הוא הומוגני, ואינו משקף נטיות רווחות בחברה הישראלית. בשל כך מתן סמכות זו לגוף מסוג זה ממעיטה את אמון הציבור בבית המשפט העליון.
  • המתח שנוצר בין רשויות הממשל מגביר את אי היציבות הפוליטית במדינה.
  • הצורה שקיבלה הביקורת השיפוטית בישראל אינה "מרוככת" על ידי מנגנונים להפחתת המתח בין הרשויות.

מספר פתרונות הוצעו כתגובה לביקורת השיפוטית שנקט בית המשפט ביחס לחוקי הכנסת.

  • יצירת "בית משפט לחוקה" שידון אך ורק בשאלת ביטולם של חוקים, ושהרכבו יהיה שונה מזה של בית המשפט העליון. בכנסת ה-15 הציעו הצעה זו חברי הכנסת אליעזר כהן ויגאל ביבי, בכנסת ה-16 הציעו הצעה זו חברי הכנסת אמנון כהן ואליעזר כהן, ובכנסת ה-17 קידם הצעת חוק פרטית ברוח זו חבר הכנסת זבולון אורלב, וכן הציע הצעה דומה חבר הכנסת דוד רותם, ועמו חברי כנסת נוספים מסיעות נוספות של הכנסת. בראיון לביטאון סטודנטים הביע אהרן ברק את דעתו כי בהקמת בית משפט לחוקה יהיה משום "הרס הדמוקרטיה"[41].
  • הוספת פסקת ההתגברות, הקיימת כבר בחוק יסוד: חופש העיסוק, גם לחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, או הוספת מנגנון ההתגברות באופן כללי יותר במסגרת חוק יסוד: החקיקה או חוק יסוד: השפיטה. פסקת ההתגברות נועדה לאפשר לכנסת להחזיר לתוקף חוק שנפסל בבית המשפט העליון בשל סתירה לחוק יסוד, ברוב מוחלט (61 חברי כנסת) או גבוה מכך (למשל, 65, 70 או 80 חברי כנסת, תלוי בהצעות השונות). מספר שרי משפטים, בהם דניאל פרידמן, יעקב נאמן ואיילת שקד, העלו את הנושא לדיון ציבורי ופעלו לקידום פסקת התגברות, אך הצעותיהם לא זכו עד כה לרוב בכנסת.
  • הגבלות נוספות על פסילת חוקים. למשל, השר פרידמן הציע לייחד את סמכות הביקורת השיפוטית לבית המשפט העליון בלבד (כלומר, לעבור ל"גישה הריכוזית" לביקורת שיפוטית) והציע שבית המשפט העליון יוכל לפסול חוק רק בהרכב של תשעה שופטים לפחות וברוב של שני שלישים מההרכב, אך הצעתו לא קודמה.

המצדדים בפסקת ההתגברות מדגישים שהיא תאפשר ליצור דיאלוג בין הרשות המחוקקת לרשות השופטת בשאלות חוקתיות תוך מתן זכות המילה האחרונה לרשות המחוקקת כנציגת הציבור, לצד הבטחת דיון רציני ומורכב בסוגיות אלו. השוללים אותה מדגישים שהשימוש העיקרי בפסקת התגברות הוא לחקיקת חוקים שלגביהם פסק בית המשפט שהם פוגעים בזכויות אדם באופן בלתי מידתי, ובכך עלולה פסקת ההתגברות לגרום לפגיעה חמורה בזכויות אדם ובפרט בזכויות המיעוט, תוך שלילת זכותם של הנפגעים מחוקים אלה לעתור נגד החוקים. הסכמה עקרונית ומסויגת לפסקת התגברות הובעה גם מצידם של מובילי המהפכה החוקתית, ובראשם אהרן ברק ואוריאל לין, אך לרוב בסייגים שונים: למשל, דרישה שהדבר יעשה במסגרת חקיקת חוק יסוד: החקיקה לצד הסדרת מעמדם של חוקי היסוד ומעמד הביקורת השיפוטית, וכן התניה לגבי שאלת הרוב הדרוש למימוש ההתגברות: ברק הסכים לפסקה שתדרוש רוב של 70 חברי כנסת לפחות, השרים פרידמן ושקד תמכו ברוב של 61, והשר נאמן תמך ברוב של 65.

ביקורת שיפוטית על הרשות המבצעת בישראל[עריכת קוד מקור | עריכה]

עתירה לבג"ץ[עריכת קוד מקור | עריכה]

Postscript-viewer-shaded.png ערך מורחב – בית המשפט הגבוה לצדק

המסגרת העיקרית בישראל לביקורת שיפוטית על הרשות המבצעת היא דיון בבית המשפט הגבוה לצדק (בג"ץ), הנערך בעקבות עתירה המוגשת כנגד מעשה או מחדל של רשות מרשויות המדינה (הממשלה, משרדי הממשלה, פקידי ציבור וכדומה), שלדעת העותר עומדים בסתירה לעקרונות הצדק או לחוקי המדינה.

הביקורת על הרשות המבצעת קיימת עוד מראשית ימיה של המדינה, והיא כפופה לכללים שנקראים "משפט מנהלי". בישראל, כללים אלו פותחו על ידי בית המשפט עם השנים, כמורשת מהמשפט הבריטי. בין ההצדקות לקיומה של ביקורת זו:

  • פעמים רבות ההחלטה מתקבלת על ידי פקיד שאינו נבחר ציבור;
  • ברשות המבצעת מדובר לעיתים בכוח רב שמרוכז אצל אדם אחד או מספר מצומצם של אנשים;
  • הרשות המבצעת היא הרשות שבידיה "הארנק והחרב", ולכן פגיעתה עלולה להיות קשה מאוד.

עם זאת, הרשות המבצעת היא זו שמפעילה שיקול דעת מקצועי בתחומים שונים (רפואה, כלכלה, ביטחון וכדומה) ולא בית המשפט. לכן בית המשפט לא רואה את עצמו כערכאת ערעור על הרשות המנהלית, והמשפט המנהלי מתיר לרשות לטעות וגם לקבל החלטה אחרת מזו שבית המשפט היה מקבל לוּ היה במקומה. התערבות בית המשפט תהיה בעיקר בעילות הבאות:

  • חוסר קיומה של סמכות לפעול;
  • קבלת החלטה בדרך לא נאותה מבחינה פרוצדורלית (למשל אי-מתן זכות שימוע, היעדר תשתית עובדתית להחלטה) או מהותית (למשל שיקולים זרים, משוא פנים);
  • תוצאה לא מידתית, או בלתי סבירה. על מבחן הסבירות והשימוש בו נמתחה ביקורת, לפיה מדובר במבחן עמום שמאפשר לבית המשפט לקבל הכרעות ערכיות במקום הרשות. אחת ההצדקות למבחן הסבירות היא, שלעיתים אי אפשר להוכיח שהרשות הפעילה שיקול דעת באופן פסול, אולם ברור מהתוצאה הבלתי סבירה שכך היה. בעבר פסל בית המשפט רק החלטות בלתי סבירות באופן קיצוני, ועם השנים חלה הגמשה כך שהיום נפסלות החלטות שחורגות ממה שכונה "מתחם הסבירות". בנוגע למבחן המידתיות, החלטה לא מידתית היא החלטה שפוגעת בזכות או ערך חשוב (אמון הציבור למשל) ומתקיים בה אחד מאלה: ההחלטה הפוגענית לא מביאה למטרה הרצויה; ניתן היה להשיג את התוצאה בעזרת פגיעה פחותה יותר; באיזון בין התועלת לנזק, הנזק כבד מדי.

כאשר ההחלטה העומדת לביקורת היא החלטה של דרג רם מעלה, כמו הממשלה, פיתח בג"ץ גם כלים מתחום המשפט החוקתי כדי לפקח על הרשות המבצעת. כלי אחד הוא "כלל ההסדרים הראשוניים" שקובע שיש הסדרים שהם כה מהותיים, שהממשלה לא רשאית להסדירם אלא רק הכנסת (למשל דחיית שירות גורפת לתלמידי ישיבות). לאחר חקיקת חוקי-היסוד של זכויות האדם והמהפכה החוקתית, עשה בג"ץ גם שימוש בחוקי-היסוד אלו כדי להפעיל ביקורת חוקתית על הרשות המבצעת, ועסק גם בתחימת סמכותה השיורית והרחבה של הממשלה הקבועה בחוק-יסוד: הממשלה.

הפעלת ביקורת שיפוטית על הרשות המבצעת אמורה להיעשות בריסון. כדי למנוע שטף עתירות וקבלתן, נקבעו מספרים כללים לריסון הביקורת השיפוטית: ראשית, "חזקת תקינות המינהל", המקימה הנחה שהמעשה המינהלי תקין, והנטל הוא על העותר להוכיח שיש פגם בשיקול הדעת או הפגיעה הלא סבירה בזכותו. שנית, נקבעו מבחני סף שאם העותר לא עמד בהם, ניתן למחוק את העתירה בלי לדון בה לגופה. מבחנים כאלה הם למשל חובת מיצוי הליכים וניקיון כפיים. שני מבחנים ידועים שבג"ץ צמצם את השימוש בהם ובכך "פתח שעריו", דבר השנוי במחלוקת, הם מבחן זכות העמידה והשפיטות. זכות העמידה נוגעת לשאלה מי רשאי לעתור לבג"ץ, ובעבר נדרש העותר להוכיח שההחלטה פגעה בו באופן אישי. כיום יכול אדם לעתור גם אם ההחלטה פוגעת בציבור שלם ואף בציבור כולו, וגם אם היא לא פוגעת בו כלל אבל היא פוגעת בתקינות המינהל. עילת השפיטות מונעת מבג"ץ לעסוק בנושא "לא שפיט", ובעבר דובר למשל בנושאי חוץ וביטחון. עם הזמן נפסק שהכל שפיט מבחינה נורמטיבית, הגם שמבחינה מוסדית יש נושאים שראוי להשאיר להכרעת הממשלה. השימוש ב"אי-שפיטות מוסדית" כעילת סף הוא מצומצם, ונעשה בו למשל שימוש בנושאים שלא מעוררים פגיעה בזכויות אדם והם פוליטיים במהותם.

כלי ריסון נוסף הוא הסעד שנותן בג"ץ, אם הוא מצא שההחלטה לא עומדת בכללי המשפט המנהלי או החוקתי. לפי הגישה הקיימת כיום, שאמצה את כלל הבטלות היחסית, בג"ץ מוסמך לקבוע שההחלטה הייתה בטלה מרגע נתינתה; שהיא בטלה ממתן פסק הדין ואילך אך עמדה בתוקפה עד למתן פסק הדין; או שהיא תתבטל תוך זמן שנקבע בפסק הדין, ועד אז תעמוד בתוקפה. בכך יכול בג"ץ להכשיר החלטות גם אם מצא שניתנו בניגוד לדין.

כגוף המפעיל ביקורת שיפוטית על פעולתה של הממשלה, מעורר לעיתים בג"ץ ביקורת חריפה בחוגים פוליטיים ומשפטיים, המבקשים להגבילו. במיוחד מסויגים רבים מהמגבלות שמטיל בג"ץ, שדלתותיו פתוחות גם בפני עותרים פלסטינים, על פעולתה של מערכת הביטחון. ביטוי קיצוני לכך בא בדבריו של ראש הממשלה, יצחק רבין, שהביע תקווה שהרשות הפלסטינית תילחם בטרור "בלי בג"ץ ובלי בצלם". פסיקה שבה מצדד בג"ץ בחוק במקרה של סתירה בינו ובין ההלכה מעוררת את ביקורתם של חוגים דתיים. סוגיה נוספת, העולה ביחס לביקורת שיפוטית על הרשות המבצעת, היא סוגיית השפיטות. בג"ץ נוטה לפרשנות מרחיבה בסוגיה זו, ואילו שר המשפטים לשעבר, דניאל פרידמן, נמנה עם המעדיפים פרשנות מצמצמת[42].

בית המשפט העליון מהווה ערכאת ערעור על החלטות של בתי משפט נמוכים ממנו בהירארכיה של מערכת המשפט. בית המשפט העליון אינו מהווה ערכאת ערעור על החלטות של בתי דין שמחוץ להירארכיה זו, כגון בית הדין לעבודה או בית הדין הרבני. עם זאת, ניתן לעתור לבג"ץ כנגד החלטות של בתי דין אלה, כאשר נופל בהן לכאורה "פגם מהותי", ההופך אותן לבלתי סבירות ביותר. פעמים רבות דוחה בג"ץ עתירות כאלה המוגשות בפניו, בנימוק שאינו מהווה ערכאת ערעור, אך במקרים המעטים יחסית שבהם דן בג"ץ לגופן של עתירות כאלה, קורה לעיתים שהוא הופך על פיה את החלטת בית הדין. בין נשיא בית הדין הארצי לעבודה, מנחם גולדברג לנשיא בית המשפט העליון, אהרן ברק התקיימה מחלוקת משפטית בשאלת היחסים בין בית הדין לעבודה לבג"ץ. גולדברג, כקודמו בר-ניב, ראה את בית הדין הארצי לעבודה כערכאה עליונה בנושאים הנדונים בו[43]. ברק, לעומתו, התיר עתירות לבג"ץ כנגד פסיקתו של בית הדין הארצי לעבודה[44].

מנגנונים נוספים של ביקורת שיפוטית[עריכת קוד מקור | עריכה]

עד לאחרונה הוגשו עתירות רבות לבג"ץ, שהיווה ערכאה ראשונה לדיון בעתירות אלה, והדבר הטיל עומס רב על שופטי בית המשפט העליון. משום כך הוקמו בתי משפט לעניינים מנהליים, הפועלים במסגרת בתי המשפט המחוזיים. בתי המשפט לעניינים מנהליים עוסקים בחלק מהעניינים שטופלו בעבר בבג"ץ. הדבר מקל על העומס בבית המשפט העליון.

בחוקים שונים נקבעו מנגנונים לביקורת שיפוטית על החלטות מנהליות שהתקבלו בהתאם לחוקים אלה. דוגמאות:

ביקורת על חקיקת משנה[עריכת קוד מקור | עריכה]

אף שמבחינות מסוימות חקיקת משנה נושאת אופי של חוק, הרי להלכה היא מעשה של הרשות המבצעת: את חקיקת המשנה מתקינים שר או פקיד ממשלתי שהוסמכו לכך (אך פעמים רבות יש לאשרה בוועדה מוועדות הכנסת). לפיכך חקיקת משנה ניתנת לביטול על ידי בית המשפט כאשר נמצא בה פגם. פגמים עיקריים המאפשרים ביטולה של חקיקת משנה הם:

  • היא סותרת חוק, מבלי שניתנה הסמכה מפורשת לכך;
  • יש בה חריגה מהמסגרת שנקבעה בהסמכה להתקינה. למשל: היא אינה תואמת את כוונת המחוקק הראשי או את מטרתו;
  • היא הותקנה על ידי מי שאינו מוסמך לכך, או בדרך שונה מזו שקובעת ההסמכה;
  • היא אינה ברורה, כך שבית המשפט מתקשה לפרש אותה;
  • נפל פגם בדרך קבלת ההחלטה. למשל: היא נעשתה לשם "מטרה זרה" או שלא בתום לב
  • נפלו פגמים מהותיים בהחלטה למשל: יש בה אפליה פסולה.
  • היא אינה עומדת במבחן הסבירות - כלומר, בית המשפט מצא שחקיקת המשנה "חורגת ממתחם הסבירות", שהוא מתחם ההחלטות שרשות שלטונית סבירה יכולה לקבל.

מלאכתם של השופטים במקרה זה אינה פשוטה, כפי שהבחין הנס קלינגהופר:

חכמה רבה וחוש מיוחד במינו דרושים לכך שיעלה בידי השופטים להושיט עזרה לפרט עד אותו גבול שאפשר להגיע אליו מבלי להתגרות במחוקק, כלומר, מבלי להביאו לידי תגובות תחיקתיות של הרחבה וחיזוק מוגברים של חופש פעולתו של המינהל, תגובות שיהיה בהן כדי לרפות עוד יותר את שלטון החוק.[45]

הוסיף בעניין זה אהרן ברק:

המינהל, הרואה עצמו נפגע מפיקוח בתי המשפט, מנסה לכבול את בית המשפט כבילה סטטוטורית על ידי פניה לגוף המחוקק. בשיטה כמו שלנו, בה הגוף המחוקק נוטה לקבל את פניית המינהל, עשוי הפיקוח המוגבר של בית המשפט להתקל בפעולת גומלין של המחוקק.[46]

לקריאה נוספת[עריכת קוד מקור | עריכה]

  • D. Kretzmer "Judicial Review of Knesset Decisions" 8 Tel Aviv University Studies in Law (1988).
  • M. Shamgar "Judicial Review of Knesset Decisions by the High Court of Justice" 28 The Israel Law Review (1994)

קישורים חיצוניים[עריכת קוד מקור | עריכה]

הערות שוליים[עריכת קוד מקור | עריכה]

  1. ^ משה נגבי, מעל החוק, תל אביב, עם עובד, 1987, 36
  2. ^ בג"ץ 98/69 ברגמן נגד שר האוצר, ניתן ב-3 ביולי 1969
  3. ^ חוק הבחירות לכנסת ולרשויות המקומיות בשנת תש"ל (מימון, הגבלת הוצאות ובקורת), תשכ"ט-1969
  4. ^ בג"ץ 98/69 ברגמן נגד שר האוצר, ניתן ב-3 ביולי 1969
  5. ^ בג"ץ 141/82 רובינשטיין ואח' נ' יושב-ראש הכנסת ואח’, פ"ד לז(3), 141.
  6. ^ בג"ץ 246/81, 260, אגודת דרך ארץ ואח' נ' רשות השידור ואח’, פ"ד לה(4), 1.
  7. ^ בג"ץ 172/89, 142, תנועת לאו"ר - לב אחד ורוח חדשה נ. יושב ראש הכנסת ו-16 אחרים, פ"ד מד (3) 529.
  8. ^ אהרן ברק, "המהפכה החוקתית: זכויות יסוד מוגנות", משפט וממשל I תשנ"ה 35 - 39.
  9. ^ ע"א 6821/93 בנק המזרחי המאוחד נגד מגדל כפר שיתופי, פ"ד מט (4),221.
  10. ^ ע"א 6821/93 בנק המזרחי המאוחד בע"מ נ' מגדל כפר שיתופי, פ"ד מט(4) 221
  11. ^ משפטנים כגון השופט בדימוס חיים כהן והפרופסורים דניאל פרידמן וגדעון ספיר אף סברו כי כל הקביעות העקרוניות של השופטים בשאלות החוקתיות לא נדרשו להכרעה התיק הנדון ולפיכך נחשבות לאמרות אגב; לעומת זאת, השופט יצחק זמיר ציין בפסק הדין את עמדתו לפיה חלק מהקביעות החוקתיות הן הלכות (כולל "התפיסה שלפיה הכנסת רשאית לכבול עצמה בחוק יסוד גם בכבילה מהותית") ואילו חלקן אמרות אגב. ראו:
    חיים כהן, אוביטר ז"ל והגינות לאוי"ט;
    עלי זלצברג, שתי הערות אגב לשתי אימרות אגב משפט וממשל ג, עמ' 680 ואילך; משפטים לא (2), תשס״א. עמ' 416;
    גדעון ספיר, המהפכה החוקתית - עבר הווה ועתיד, עמ' 91;
    דניאל פרידמן, הארנק והחרב, עמ' 227;
    פסק דין בנק המזרחי, פסקה 2 לפסק דינו של השופט יצחק זמיר.
  12. ^ 12.0 12.1 פ (ת"א) 4696/01 מדינת ישראל נ' משה הנדלמן
  13. ^ עמיק פוקס בצל סערת פסקת ההתגברות- כמה חוקים נפסלו עד היום על ידי בג"ץ? באתר המכון הישראלי לדמוקרטיה. 17.04.2018
  14. ^ בג"ץ 1715/97 לשכת מנהלי ההשקעות בישראל נ' שר האוצר, ניתן ב-24 בספטמבר 1997, פ"ד נא(4) 367
  15. ^ בג"ץ שגיא צמח: בג"ץ 6055/95 צמח נ' שר הביטחון, ניתן ב-14 באוקטובר 1999, פ"ד נג(5) 241
  16. ^ בג"ץ 1031/99 חיים אורון נ' יו"ר הכנסת, ניתן ב-26 במרץ 2002
  17. ^ בג"ץ 1661/05 המועצה האזורית חוף עזה ואחרים נ' כנסת ישראל ואחרים, ניתן ב-9 ביוני 2005
  18. ^ בג"ץ 8276/05 עדאלה נ' שר הביטחון, ניתן ב-12 בדצמבר 2006
  19. ^ בג"ץ הפרטת בתי הסוהר: בג"ץ 2605/05 חטיבת זכויות האדם נ' שר האוצר, ניתן ב-19 בנובמבר 2009
  20. ^ בש"פ 8823/07 פלוני נ' מדינת ישראל, ניתן ב-11 בפברואר 2010
  21. ^ בג"ץ 6298/07 יהודה רסלר, עו"ד רס"ן בדימוס נ' כנסת ישראל, ניתן ב-21 בפברואר 2012
  22. ^ בג"ץ 10662/04 סלאח חסן נ' המוסד לביטוח לאומי, ניתן ב-28 בפברואר 2012
  23. ^ בג"ץ 8300/02 גדבאן נסר נ' ממשלת ישראל, ניתן ב-22 במאי 2012
  24. ^ בג"ץ אדם נגד הכנסת: בג"ץ 7146/12 נג'ט סרג' אדם ואח' נ' הכנסת ואח', ניתן ב-16 בספטמבר 2013
  25. ^ בג"ץ 7385/13 זרי גבריסלאסי ואח' נ' הכנסת ואח', ניתן ב-22 בספטמבר 2014
  26. ^ בג"ץ 5239/11 אורי אבנרי ואח' נ' הכנסת ואח', ניתן ב-15 באפריל 2015
  27. ^ בג"ץ 8665/14 טשומה נגה דסטה ואח' נ' הכנסת ואח', ניתן ב-11 באוגוסט 2015
  28. ^ בג"ץ 1877/14 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' הכנסת ואחרים, ניתן ב-12 בספטמבר 2017
  29. ^ בג"ץ 4124/00 יקותיאלי נ' השר לענייני דתות, ניתן ב-14 ביוני 2010
  30. ^ בג"ץ 616/11 התאחדות הסטודנטים בישראל ואח' נ' ממשלת ישראל ואח', ניתן ב-25 במאי 2014
  31. ^ בג"ץ 7052/03 עדאלה נ' שר הפנים, ניתן ב-14 במאי 2006
  32. ^ בג"ץ 466/07 ח"כ זהבה גלאון נ' היועץ המשפטי לממשלה, 11 בינואר 2012
  33. ^ בג"ץ 761/86 מוחמד מיעארי נ' יושב ראש הכנסת, פ"ד מב(4) 868, עמ' 873.
  34. ^ בג"ץ 975/89 Nimrodi Land Development Ltd נ' יושב ראש הכנסת, פ"ד מה(3) 154, עמ' 157.
  35. ^ בג"ץ 4885/03 ארגון מגדלי העופות בישראל ואח' נ' ממשלת ישראל ואח', פ"ד נט(2) 14, עמ' 42.
  36. ^ חוק ההתייעלות הכלכלית (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב לשנות התקציב 2017 ו-2018), התשע"ז-2016, ס"ח 2592 מ-29 בדצמבר 2016
  37. ^ בג"ץ 10042/16 קווטינסקי צחי ואחרים נ' כנסת ישראל ואחרים, ניתן ב-6 באוגוסט 2017
  38. ^ להיות אזרחים בישראל, משרד החינוך, 2001, עמ' 259
  39. ^ רות גביזון, המהפכה החוקתית - תיאור מציאות או נבואה המגשימה עצמה? (ירושלים, המכון הישראלי לדמוקרטיה, 1998)
  40. ^ Oren Sofer, "Judicial Review of Legislation in Israel: Problems and Implications of Possible Reform", Israel Affairs 12, (2006), 307-329
  41. ^ תקציר ראיון ברק לעיתוני הסטודנטים
  42. ^ כתב ynet, שר המשפטים: צמצום בשפיטות יקל בעומס, באתר ynet, 15 בנובמבר 2007
  43. ^ מנחם גולדברג, "על היקף הביקורת של בית המשפט העליון על פסיקתו של בית הדין הארצי לעבודה, הפרקליט ל"ח
  44. ^ אהרן ברק, "ביקורת שיפוטית ואחריות ממלכתית - היקף הביקורת של בית המשפט העליון על פסיקתו של בית הדין הארצי לעבודה, הפרקליט ל"ח
  45. ^ ד"ר הנס קלינגהופר, "שלטון החוק וחקיקת משנה", הד המשפט, מאי 1957, עמ' 204
  46. ^ ד"ר אהרן ברק, "פיקוח בתי המשפט על חקיקת המשנה", הפרקליט כ"א, אוגוסט 1965