הוועדה להכנת כללי אתיקה לחברי הכנסת

הוועדה להכנת כללי אתיקה לחברי הכנסת מונתה ב-24 באוגוסט 2003 על ידי יושב ראש הכנסת ה-16, רובי ריבלין, בעקבות פרשת ההצבעות הכפולות. על הוועדה הוטל לבחון באופן יסודי את כללי האתיקה של חברי הכנסת, ולהציע קובץ חדש של כללי אתיקה. המלצותיה הסופיות של הוועדה הוגשו בדצמבר 2006.

חברי הוועדה

בוועדה היו חברים:

• השופט בדימוס יצחק זמיר, יושב ראש הוועדה
• השופט בדימוס יצחק אליאסוף
• פרופ' אסא כשר
• פרופ' סוזי נבות
• יושב ראש ועדת הכנסת, חבר הכנסת רוני בר-און (עם תחילת כהונתה של הכנסת ה-17 הוחלף ברוחמה אברהם)
• חבר הכנסת לשעבר חיים קורפו
• חבר הכנסת לשעבר עוזי ברעם
• היועצת המשפטית לכנסת, אנה שניידר (סיימה את כהונתה במהלך עבודת הוועדה והוחלפה בנורית אלשטיין)
• היועץ המשפטי לכנסת לשעבר, צבי ענבר

עיקרי המלצות הוועדה

הוועדה הגישה שורה של המלצות לשינוי כללי האתיקה. חלק מההצעות טעונות שינויים בחוק יסוד: הכנסת, בחוק הכנסת, בחוק חסינות חברי הכנסת, זכויותיהם וחובותיהם ובתקנון הכנסת. ועדת הכנסת החלה לדון בהמלצות, והיא זו שתקבע אלו מהן ייושמו בסופו של דבר.

ערכי היסוד

ערכי היסוד של כללי האתיקה הוצגו בפני הכנסת זמן רב בטרם הושלמה כתיבת הדו"ח, והם עוגנו בסעיף 1א לכללי האתיקה כבר בפברואר 2004. המדובר בקווים מנחים, שחריגה מהם עשויה להוות עילה להגשת קובלנה לוועדת האתיקה. וזו לשונו של סעיף 1א הנ"ל:

"חבר הכנסת -

(1) ימלא את תפקידו מתוך נאמנות לערכיה של מדינת ישראל כמדינה יהודית ודמוקרטית;

(2) יקיים את החובה המוטלת עליו, כנאמן הציבור, לייצג את ציבור בוחריו באופן שישרת את כבוד האדם, קידום החברה וטובת המדינה;

(3) יקפיד לקיים את דיני המדינה, ויפעל לקדם את עקרון שלטון החוק;

(4) ישמור על כבוד הכנסת וכבוד חבריה, ינהג בדרך ההולמת את מעמדו כחבר הכנסת ויפעל לטיפוח אמון הציבור בכנסת;

(5) ימלא את שליחותו בכנסת באחריות, במסירות, ביושר ובהגינות, מתוך מחויבות למעמדו כמנהיג בחברה, וישאף לשמש דוגמה אישית להתנהגות ראויה;

(6) יימנע מאפשרות של ניגוד עניינים, ובכל מקרה של ניגוד בין טובת הכלל לבין עניין אישי יעדיף את טובת הכלל."

פעילות חברי הכנסת

העיקרון הכללי עליו התבססה הוועדה הוא כי על חבר הכנסת להקדיש את עיקר זמנו לפעילותו בכנסת.

הוועדה המליצה לקצר את משך התקופה בה רשאי חבר הכנסת להיעדר מישיבות המליאה ללא הצדק סביר, ולהעמידה על חודש בשנה, או שישית מכלל ימי הישיבות. זאת, לעומת התקופה הנהוגה כיום - חודשיים בשנה או שליש מכלל ימי הישיבות. כן המליצה הוועדה להחיל הוראות אלה גם על היעדרות מישיבות ועדות הכנסת. הסנקציה בגין היעדרות ממושכת יותר תיוותר כפי שהיא כיום - שלילת שכר, בהתאם להחלטת ועדת האתיקה.

כללי האתיקה מטילים גם כיום מגבלות על עיסוק נוסף של חברי הכנסת. הוועדה המליצה להרחיב עוד יותר את האיסורים הקיימים. חוק החסינות קובע כיום מספר גופים ציבוריים שבהם אסור לחבר הכנסת לכהן: רשויות מקומיות, מועצות דתיות וארגוני עובדים המפורטים בו. הוועדה סברה כי אין להבחין בין גופים ציבוריים אלה לבין גופים ציבוריים אחרים, והמליצה להטיל איסור גורף על עיסוק נוסף בכל גוף ציבורי שהוא. עם זאת, המליצה הוועדה להסמיך את ועדת האתיקה להתיר עיסוק נוסף בגופים ציבוריים, אך בתפקידים נבחרים בלבד (להבדיל מתפקידים ניהוליים). בנוסף, המליצה הוועדה לקצר את תקופת המעבר המאפשרת לחבר כנסת חדש להמשיך בעיסוקו הקודם במשך שישה חודשים לאחר היבחרו לכנסת, ולהעמידה על חודשיים, תוך הסמכת ועדת האתיקה להאריכה בתקופה נוספת שלא תעלה על ארבעה חודשים.

התנהגות הולמת

המלצתה העיקרית של הוועדה בהקשר זה נוגעת לזכות השתיקה של חברי הכנסת. הוועדה סברה כי אף שזכות זו מוקנית לכל נחקר, שימוש בה בידי נבחר ציבור אינו ראוי, ועל כן המליצה לקבוע כי שימוש בזכות זו בידי חבר הכנסת תהיה עבירה אתית.

יועץ לאתיקה

הוועדה המליצה כי לצד ועדת האתיקה יכהן יועץ לאתיקה. היועץ ימונה בידי יושב ראש הכנסת, לפי המלצה של ועדה ציבורית, לתקופה של חמש שנים. לפי ההצעה, היועץ לאתיקה יפעל בתיאום עם ועדת האתיקה לטיפוח האתיקה של חברי הכנסת והטמעת כללים אלה בקרב חברי הכנסת, ייעץ לחברי הכנסת ויסייע בידיהם בהתנהלות לפי כללים אלה, ימליץ בפני ועדת האתיקה על תיקונים בחוקים, בתקנות ובכללים בתחום האתיקה של חברי הכנסת, יכין ויפרסם, בתיאום עם ועדת האתיקה, כל חומר שיש בו כדי לקדם את האתיקה בכנסת, וישמש כבוחן וכקובל בתלונות שהוגשו נגד חברי הכנסת. כן יגיש היועץ לאתיקה דו"ח בתחילת כל מושב של הכנסת, ובו יפורטו פעולותיו וענייני אתיקה שהתעוררו במושב הקודם.

ועדת האתיקה

לוועדה היו מספר המלצות בנוגע למבנה ועדת האתיקה, לתפקידיה ולסמכויותיה.

הוועדה המליצה לקבוע כי בוועדה יכהנו שבעה חברים (לעומת ארבעה כיום). שלושה מחברי הוועדה ישמשו כוועדת קובלנות, שהוא אחד מתפקידיה של ועדת האתיקה כולה כיום. הפורום המלא של ועדת האתיקה ישמש כערכאת ערעור על החלטות ועדת הקובלנות. זאת, בניגוד למצב כיום, לפיו הערעור הוא בפני מליאת הכנסת, פורום שקשה לקיים בו דיונים מעמיקים.

הוועדה הציעה שינוי נוסף בהליך בירור הקובלנות. לפי הצעתה, יועברו התלונות ליועץ לאתיקה, והוא זה שיחליט האם לדחות את התלונה על הסף, או להגישה כקובלנה לוועדת האתיקה. בפני היועץ עומדות גם אפשרויות נוספות - הוא יהיה רשאי לפנות לחבר הכנסת שנגדו הוגשה התלונה בבקשה שיתנצל או יפעל באופן שייתר את התלונה, וכן יהיה רשאי לפעול לשם השגת הסכמה בין המתלונן לבין חבר הכנסת, בהליך דמוי גישור. החלטה לדחות תלונה על הסף תיתכן אם היועץ מצא שהיא טורדנית או קנטרנית, אם אינה מבוססת בעובדות, אם אין היא מראה כי הופרו כללי אתיקה, או שאין בה עניין לציבור. הוועדה הציעה שגם במקרה שבו היועץ מחליט שלא להגיש קובלנה, הוא יעביר לוועדת האתיקה את החומר, וזו תהיה רשאית להורות לו להגיש קובלנה בכל זאת.

הצעה נוספת של הוועדה נוגעת לעניין זכות הערעור. כיום, רק חבר הכנסת הנילון רשאי לערער על החלטת ועדת האתיקה, וערעור זה יכול להיות רק על החלטה להרחיקו מישיבות הכנסת, לשלול את זכותו לדבר במליאה, או לאסור עליו להגיש שאילתות, הצעות לסדר או הצעות חוק. הוועדה הציעה לאפשר ערעור על כל החלטה של ועדת הקובלנות, וכן לאפשר ערעור גם במקרה שהחליטה שלא להטיל סנקציה. במקרה זה, תינתן זכות הערעור ליועץ לאתיקה. מתכונת הדיון בערעור תהיה דומה למתכונת של דיון נוסף בבית המשפט העליון - אין מדובר בהרכב שונה, אלא בהרכב מורחב של ההרכב שקיבל את ההחלטה המקורית.

הוועדה המליצה גם להרחיב את סמכויותיה העונשיות של ועדת האתיקה, בין היתר בהמלצת יושב ראש ועדת האתיקה בכנסת ה-16, אריה אלדד, ויושב ראש הכנסת ה-16, רובי ריבלין, שהעידו כי הסנקציות הקיימות כיום אינן מרתיעות דיין. הוועדה הציעה סנקציות נוספות:

• המלצה שלא לבחור בחבר הכנסת, למשך כהונתה של אותה הכנסת או לתקופה קצרה יותר, או המלצה להפסיק את כהונתו של מי שכבר מכהן באחד התפקידים הבאים: יושב ראש הכנסת, סגן יושב ראש הכנסת, יושב ראש ועדה, ראש האופוזיציה, חבר ועדת האתיקה וחבר הוועדה לבחירת שופטים (או הוועדות המקבילות לבחירת דיינים, קאדים וקאדים-מד'הב)
• שלילת שכר ותשלומים אחרים. סמכות זו קיימת כיום רק לגבי עבירה של היעדרות ללא הצדק סביר מישיבות המליאה.

קישורים חיצוניים

• הוועדה הציבורית להכנת הצעה לקובץ כללי אתיקה לחברי הכנסת