עיצומים (יחסים בין-לאומיים)

ביחסים בין-לאומיים, עיצומים (בלועזית: סנקציות) הם בדרך כלל הגבלות על מדינה.

סוגי העיצומים העיקריים הם:

עיצומים כלכליים: בדרך כלל עיצומים כלכליים כוללים איסור על סחר בכלי נשק, נפט, או איסור כללי על סחר למעט מזון ותרופות.
עיצומים בין-לאומיים: אמצעי לחץ דיפלומטיים, ביניהם ביטול ביקורים רשמיים, גירוש אנשי השגרירות, וביטול אירועי ספורט.

היסטוריה

הפעלת לחץ בדרכים שונות בין גורמים שונים הייתה גם בימי קדם, אולם שימוש בעיצומים כפרקטיקה רשמית לניהול סכסוך מתועדת היטב בעיקר בעת החדשה. החל ממלחמת תשע השנים, דרך מלחמת האזרחים האמריקאית או מלחמות העולם, ועד שימוש הולך והגדל במפנה המאה ה־21 [1]. מכיוון שבמאה ה־20 התפתחו שיתופי פעולה כלכליים ודיפלומטיים חסרי תקדים, והוקמו מוסדות כמו הבנק העולמי והאו"ם, ניתן היה לקיים עיצומים בינלאומיים ביעילות שלא הייתה קודם לכן.

ניתן לראות בהתנהלות ארצות הברית לאחר פיגועי 11 בספטמבר כאבן דרך בשימוש בעיצומים כלכליים. העולם היה אז בנקודה היסטורית, בה לאחר המלחמה הקרה הייתה ארצות הברית מעצמת העל העולמית היחידה, ולפיכך יכלה לגייס תמיכה שהיא אולי חסרת תקדים. תמיכה זו זכתה ללגיטימיות רבה עקב אופיים של הפיגועים, שאיים על מספר מדינות ברחבי העולם. לפיכך ארצות הברית הובילה להטלת עיצומים מרחיקי לכת על גופים, אישים ומוסדות הקשורים לדעתה לפיגועים, והצליחה לרתום לשם כך את המערכת הכלכלית הבינלאומית, שאימצה רגולציה חדשה בנושא "מלחמה במימון טרור" והקפידה על אכיפה מחמירה של העיצומים. חרף כל זאת, יעילותם של העיצומים הוגבלו על ידי שחקניות רבות בזירה הבינלאומי, ביניהן מדינות שונות במזרח התיכון המעורבות בקשרים עסקיים עם גורמי טרור מצד אחד, ומצד שני בעלות ברית של ארצות הברית [1].

עם הפיכתה של סין לשחקן משמעותי בזירה הבינלאומית, התנגדה באופן מסורתי לעיצומים המוטלים על ידי קואליציה בינלאומית בראשות ארצות הברית, והפכה עקב כך למעין "מקלט" מדיני וכלכלי עבור אותם גורמים עליהם מופעלים עיצומים נרחבים. חסימת דרכן של מדינות שונות למערכות הכלכלה הבינלאומית הובילה לניסיונות לייצר אלטרנטיבות למערכות אלו [1].

פלישת רוסיה לאוקראינה בשנת 2022 גרמה להטלה החמורה ביותר של עיצומים שהוטלה אי פעם על מדינה, עם הטלתם של למעלה מ־6,000 עיצומים נכון לשנת 2023 [1].

סיבות להטלת עיצומים

הסיבות העיקריות להטלת עיצומים על מדינה הן:

עיצומים למטרת אכיפה של החוק הבין-לאומי. למשל, לאחר פלישת עיראק לכווית בשנת 1990 הוטלו עליה עיצומים שונים, ביניהן מצור ימי ואווירי על עיראק. מטרת עיצומים הייתה אכיפת החוק הבין-לאומי על עיראק, מכיוון שהיא הפרה את ריבונותה של כווית.
עיצומים לצורך מניעת איום על השלום באזור מסוים. למשל, הסכם הביניים בז'נבה על תוכנית הגרעין האיראנית כולל עיצומים המגבילים מכירת טילים וציוד צבאי העלולים לשמש לייצור נשק גרעיני.
עיצומים למטרת אכיפה של החלטות מועצת הביטחון של האו"ם. למשל, בשנת 1965 הכריז המיעוט הלבן בדרום רודזיה על עצמאות מבריטניה, ללא העברת השלטון לאוכלוסייה המקומית, בניגוד להחלטת האו"ם. בתגובה הטיל האו"ם עיצומים צבאיים וכלכליים על רודזיה, כולל איסור על סחר בנפט ובמוצרי נפט.

יעילות והשפעה של עיצומים

לעיצומים שמטרתם אינה סמלית, אלא פגיעה ממשית באינטרסים של מדינה, השפעות רבות. למשל, עיצומים כלכליים יכולים לגרום להשפעות שליליות על המדינות עליהן מוטלים העיצומים, אולם מנגד יכולים לגרום גם השפעות שליליות על הכלכלה העולמית, ולעיתים אף פוגעות במידה מסוימת במדינות המטילות את העיצומים^[1].

מכיוון שעיצומים מוטלים מתוך מטרה מסוימת, של הפעלת לחץ בניסיון לגרום לשינוי בפעולות הננקטות, השאלות, האם הטלת העיצומים יעילים בהשגת המטרות, והאם הם מצדיקים את ההשפעות השליליות על כלל הגורמים, נמצאות במחלוקת בין גורמים רבים במערכת הבינלאומית. בניסיון לפתור שאלות אלו, גורמים שונים אוספים מידע לגבי יעילותם של העיצומים כבר מראשית העת החדשה, ומידע זה משמש למחקר ביחסים הבינלאומיים – מחקר אשר הפך רלוונטי יותר בעשורים האחרונים, עם ריבוי המקרים בהם בוחרות ממשלות להשתמש בכלי של עיצומים כלכליים. המחקר האקדמי שבחן בעשורים האחרונים את יעילותם של העיצומים מצביע באופן כללי על שיעורי הצלחה נמוכים. כך, מידת יעילותם כל העיצומים ככלי מלחמתי שמטרתו להכריע מערכה, נמוכה למדי, אולם ניתן גם לראות בעיצומים כלי דיפלומטי שמטרתו להפעיל לחץ רב ולהקנות הון דיפלומטי, ובמקרה זה קשה יותר להעריך את יעילותם^[1].

השלכות כלכליות ישירות

כאשר מספר גדול של מדינות משתפות פעולה יחד, זה עשוי להגביר את יעילות העיצומים, בתאוריה. מאז תום המלחמה הקרה, והפיכתה של ארצות הברית למעצמת העל היחידה, מנסה לעיתים ארצות הברית לרתום קואליציות בינלאומיות לשיתוף פעולה בהטלת עיצומים. עם זאת, חיסרון ביעילותם של העיצומים טמון בכך שלא כל מדינות העולם משתפות פעולה עם העיצומים, ואלו שאינן לוקחות בכך חלק יכולות לסייע לגורמים עליהם הוטלו העיצומים. מאז התחזקותה של סין כאחת הכלכלות המובילות בשוק העולמי, פעמים רבות אינה משתפת פעולה עם ניסיונותיה של ארצות הברית לקדם עיצומים רב־מדינתיים, ובכך הפכה מעשית למדינת מקלט, במובנים מסוימים, עבור גורמים עליהם מנסה ארצות הברית להפעיל עיצומים. מצב זה גורם לכך שלעיתים האכיפה של עיצומים מתקיימת באופן משמעותי ביותר בקרב בעלות בריתה של ארצות הברית. משמעות הדבר היא שדווקא המדינות השותפות להטלת העיצומים הן אלו שנפגעות יותר מהשלכותיהם, מכיוון שבעוד מדינות שאינן משתפות פעולה ממשיכות במסחר מול מדינות דוגמת איראן או רוסיה – שספגו עיצומים משמעותיים בראשית המאה ה־21 – אחרות נאלצות להתמודד עם ההשלכות של ניתוק הקשרים המסחריים מולן, ולהתמודד עם אכיפה נוקשה יותר. באופן זה, בעוד בנקים רבים ברחבי העולם מפרים את החלטות העיצומים הבינלאומיים ללא כל השלכות, המערכת הבנקאית האירופית ספגה קנסות של מיליארדי דולרים באשמת "סיוע למימון טרור", מה שגרם לעזיבת הון את הבנקים האירופאים לבנקים בהם לא מתבצעת אכיפה זו. מכיוון שארצות הברית מנצלת את מעמדה הבינלאומי להחליש את האכיפה על הפרות שהיא עצמה מבצעת, למעשה בנות בריתה של ארצות הברית באירופה הן אלו שמשלמות את המחיר המשמעותי ביותר על תמיכה בעיצומים (זולת המדינות עליהן העיצומים מוטלים), ומצב זה גרם לעיתים למדינות אירופה לנסות ולהגן על עצמן בשיטות שונות כנגד מהלכים חד־צדדיים של ארצות הברית. בין היתר הוקמה עקב כך מערכת INSTEX, המאפשרת לצד מערכת המסחר הבינלאומית, הסוויפט, מסחר ישיר בין מדינות אירופה ואיראן, ללא שימוש בדולר האמריקאי, אולם בשנתיים הראשונות מאז הקמתה בשנת 2021 מערכת זו עדיין נמצאת בשימוש מועט, מכיוון שלא די בה כדי להפיג את חששותיהן של חברות מפני קנסות ענק על הפרת הסנקציות. מעשית, גם מדינות אשר רוצות להשתתף בהטלת העיצומים, מבינות שלא תמיד אפשרי מבחינתן להפסיק את הפעילות העסקית מול מושא העיצומים^[1].

לצד ההשלכות הכלכליות והדיפלומטיות על מטילות העיצומים, ההשלכות המרכזיות הן על הגורמים שהעיצומים מופעלים כלפיהם. גורמים כמו איראן, רוסיה, וארגוני טרור – כלפיהם הופעלו עיצומים בתמיכה בינלאומית רחבה בראשית המאה ה־21 – ספגו מחיר כבד מאוד. נכון לשנת 2023 "מדינות המערב" – בהקשר הדיפלומטי של קואליציות עיצומים – הוא גוש כלכלי משמעותי של 55 טריליון דולר. לשם השוואה, רוסיה, שבין המדינות שהוטלו עליהן עיצומים נרחבים, הייתה מדינה חזקה יחסית כלכלית – עם נפח כלכלי של פחות מ־2 טריליון. לפיכך, הפגיעה הכלכלית היא לחלוטין לא סימטרית. מכיוון שמרבית החוב הבינלאומי הוא בדולר (בחלקו גם באירו), הגבלת גישתן של מדינות למטבעות אלו מציב אותן בבעיה משמעותית בתשלום חובות, גיוס אשראי, והשגת מטבע חוץ, ועלול להביא אותן למצב של חדלות פרעון. קושי לקיום מסחר בינלאומי גורם לא פעם גם לעזיבה מרצון של חברות בינלאומית – אפילו כאלו שאינן בהכרח מגיעות ממדינות הקואליציה – ולקושי בהשגה של חומרי גלם וחלקי חילוף, מה שמגביר אבטלה, וגורם למחסור חמור במוצרים בסיסיים רבים. לצד זאת, הגבלת הגישה לטכנולוגיות מערביות ולעסקאות ושיתופי פעולה שהיו צפויות לשפר את כלכלת המדינות בשנים הבאות, גורמות לפגיעה ארוכת טווח^[1].

על אף הפגיעה המשמעותית בגורמים עליהם מוטלים עיצומים בינלאומיים, במקרים רבים לא די בכך כדי לגרום לשינוי המדיניות באותו ניסו העיצומים להשיג. כך לדוגמה, על אף העיצומים המשמעותיים, איראן המשיכה בתוכנית הגרעין שלה ובמימון טרור, רוסיה המשיכה לקדם את פלישתה לאוקראינה, קוריאה הצפונית ממשיכה במדיניותה הטוטליטרית ובפיתוח יכולותיה הגרעיניות, ארגוני טרור ממשיכים בפעילותם, ועוד. תאורטית, ייתכנו הטלת עיצומים חמורים בעוצמה רבה הרבה יותר, אשר ייתכן שביכולתכם להכריע את המדינות ביעילות דומה לזו של פלישה צבאית, אולם צעדים אלו לא ננקטו עדיין, נכון לשנת 2023, מסיבות שלא נומקו באופן רשמי^[1].

השלכות עקיפות

ניסיונות של קואליציות בינלאומיות להגביר את היעילות של העיצומים על ידי חסימת גישה למערכת הכלכלית הבינלאומית דוגמת "סוויפט", הובילה ליצירת מערכת בינלאומית של חברות קש והלבנת הון המסתירות את מוצאן של חברות שונות – תוך שיתוף פעולה של חברות ואנשי עסקים ממדינות רבות, בהן סין ואף ארצות הברית עצמה – ואף לניסיון ליצירת מערכות כלכליות אלטרנטיביות, אשר גם אם נכון לשנת 2023 היקף השימוש בהן נמוך מאוד, עדיין מסייעות למדינות לעקוף לפחות חלק מהעיצומים. עיצומים שהוטלו יצרו תמריצים להקמת גוש כלכלי הכולל את סין, רוסיה, ונצואלה, ואף מדינות דוגמת הודו שנוטות לא להשתתף בעיצומים שמנהיגה ארצות הברית – אשר ינסה להציב אלטרנטיבה לשימוש המשמעותי בדולרים בכלכלה העולמית^[1].

עיצומים כלכליים של עיצומים על גורמים שונים, כמו איראן, רוסיה, סוריה וארגוני טרור, מגבירים את פנייתם של גורמים אלו לפשיעה בינלאומית כאמצעי הכנסה, דוגמת סחר בסמים ובתרופות מזויפות – המגיעים בסופו של דבר גם למדינות שהטילו את העיצומים^[1].