פסק דין בנק המזרחי

מתוך ויקיפדיה, האנציקלופדיה החופשית
קפיצה אל: ניווט, חיפוש
בנק המזרחי המאוחד בע"מ נגד מגדל כפר שיתופי
Emblem of Israel.svg

בית המשפט העליון

ההחלטה ניתנה ב-9.11.1995
שם מלא של המקרה: רע"א 1908/94 בנק המזרחי המאוחד בע"מ נגד מגדל כפר שיתופי, פ"ד מט(4) 221 (1995).
החלטת בית המשפט:
הערעור נדחה - החוק פוגע בזכות החוקתית לקניין, אך הוא עומד בתנאי פסקת ההגבלה.
המותב:
חברי המותב: אהרן ברק, אליהו מצא, מישאל חשין, גבריאל בך, אליעזר גולדברג, יצחק זמיר, צבי טל, דב לוין, מאיר שמגר
דעות בפסק הדין:
הנשיא ברק קבע כי לכנסת סמכות לכונן חוקה לישראל וסמכות להפעיל ביקורת שיפוטית על חקיקה רגילה העומדת בסתירה לחוקי יסוד. חוק רגיל הפוגע בזכויות לפי חוק יסוד יבחן לפי פסקה ההגבלה: האם הפגיעה היא לתכלית ראויה, האם היא הולמת את ערכיה של מדינת ישראל כמדינה יהודית ודמוקרטית, והאם היא מידתית.
השופט מישאל חשין התנגד לעניין סמכותה של הכנסת לכונן חוקה וסבר כי אין לכנסת סמכות לכונן חוקי יסוד בעלי מעמד גבוה יותר מחקיקה רגילה.

יתר השופטים הצטרפו לדעתו של הנשיא שמגר.


פסק הדין בעניין ע"א 6821/93 בנק המזרחי המאוחד בע"מ נ' מגדל כפר שיתופי (ניתן ב-9.11.1995),‏[1] הוא פסק הדין הראשון של בית המשפט העליון הישראלי בעניין המהפכה החוקתית שנבעה מכינון חוקי היסוד בדבר כבוד האדם וחירותו וחופש העיסוק. פסק הדין נחשב לפורץ דרך ומנחה בתחום המשפט החוקתי של מדינת ישראל.

פסק הדין דן בסתירה בין חוק רגיל שחוקקה הכנסת לבין חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו. השאלה המשפטית המרכזית הייתה האם בית המשפט מוסמך לבטל תיקון לחוק ההסדרים פוגע בזכות לקניין (אשר מוגנת על ידי חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו), מכיוון שחוק יסוד נמצא במדרג נורמטיבי גבוה יותר מחוק רגיל.

בפסק הדין בחנו שופטי ההרכב לראשונה סוגיות חוקתיות רבות הנובעות מכינון חוקי היסוד החדשים - "כבוד האדם וחירותו" ו"חופש העיסוק", למשל: סמכות הכנסת לחוקק חוקים ולכונן חוקה, המדרג הנורמטיבי של החקיקה, סמכות הביקורת השיפוטית של בית המשפט על חקיקה רגילה, והדרך לבחינת חוקתיותו של חוק רגיל אשר פוגע בזכות המעוגנת בחוק יסוד.

הרקע לפסק הדין[עריכת קוד מקור | עריכה]

בחודש מרץ 1992 אישרה הכנסת בקריאה שלישית שתי הצעות לכינון חוקי יסוד חדשים: חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו וחוק יסוד: חופש העיסוק. חוקי יסוד אלו עיגנו הגנה חוקתית על מגוון זכויות, כמו הזכות לחיים, הזכות לחירות, הזכות לקניין, הזכות לפרטיות וחופש העיסוק. חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו וחוק יסוד: חופש העיסוק היו חוקי היסוד הראשונים שעיגנו באופן מפורש זכויות חוקתיות ואת ההגנה עליהן (חוקי היסוד שקדמו להם עסקו בעיקר ברשויות המדינה).

בשנת 1992 חוקקה הכנסת תיקון לחוק ההסדרים במגזר החקלאי המשפחתי, תשנ"ב-1992 (התיקון נכנס לתוקף ב-13 באוגוסט 1993). תכליתו של חוק ההסדרים במגזר החקלאי המשפחתי הייתה לפתור את המשבר הכלכלי הקשה של המגזר החקלאי, ובמטרה לשקם את המגזר החקלאי. החוק מבוסס על שני עקרונות: העדפת שיקום עסקים ומשקים חקלאיים על פני פירוקם, תוך הימנעות מהזרמת כספים מהקופה הציבורית למען השיקום. לאור שני עקרונות אלו החליט המחוקק להתערב ולקבוע הסדר שיגביל את גביית החובות בגין הלוואות שניתנו לחלק מן המגזר החקלאי. סעיף 7 לחוק קבע, כי בעלי חוב לא יוכלו להמשיך בהליכי גביית חוב בסיסי או ערבות לחוב בסיסי או לפתוח בהליך חדש לגביית חוב בסיסי או ערבות לחוב בסיסי, אלא בהתאם להוראותיו של החוק. משמעות הדבר הייתה פגיעה בזכותם של הבנקים, שהעניקו הלוואות למגזר החקלאי, לקבל בחזרה את ההלוואות. בין היתר נקבע בתיקון, כי יורחבו סמכויות המשקם לקבוע האם חוב הינו "חוב בסיסי" (שהאפשרות לממש או לגבות אותו הוגבלה); ובמקביל נשללה סמכותו של בית המשפט לדון בכך ולהסדיר חובות אלו.

ראשיתו של ההליך הייתה בתביעות כספיות שהוגשו בגין חוב של חקלאיים. בהתבסס על התיקון לחוק, הגישו החקלאיים הנתבעים בקשה להורות על הפסקת ההליכים והעברתם למשַקֵם. הנושים טענו כי התיקון לחוק ההסדרים פוגע בקניינם ולכן הוא בטל, כיוון שהוא מרחיב את סמכותו של המשקם בתחום בירור החובות ושולל את סמכותו של בית המשפט להיזקק לתביעות בעניינים אלו.

בבתי המשפט המחוזיים (שדנו בהליכים השונים) ניתנו החלטות סותרות. חלק מבתי המשפט המחוזיים דחו את טענת המלווים, וקבעו שהתיקון לחוק אינו פוגע בזכות הקניין. מנגד, באחת ההחלטות נקבע כי החוק פוגע בזכות לקניין ולכן הוא בטל. בעקבות זאת הגישו המלווים ערעור ובקשת רשות ערעור לבית המשפט העליון.

עיקרי פסק הדין[עריכת קוד מקור | עריכה]

המערערים טענו כי חוק ההסדרים פוגע בזכותם לקניין, כיוון שהוא מאפשר להפחית את החוב של החייבים כלפיהם. לטענת המערערים, חוק ההסדרים סותר את חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, המעגן את זכותו היסודית של האדם לקניין ולכן חוק ההסדרים בטל, אלא אם יעמוד בתנאים שנקבעו בפסקת ההגבלה של חוק היסוד. לביהמ"ש העליון הגיעו הערעור ובקשות ערעור כאשר הפסיקות בבתי המשפט המחוזי היו שונות.

במסגרת פסק הדין בחנו לראשונה שופטי בית המשפט העליון סוגיות חוקתיות שהתעורר בשל כינון חוק היסוד החדש.

המדרג הנורמטיבי בין חוקי יסוד לחוקים רגילים[עריכת קוד מקור | עריכה]

חוקי היסוד הם קבוצת חוקים, המווים את הבסיסי לחוקה העתידית של מדינת ישראל. בתוך כך הם מגדירים את עקרונות המשטר במדינת ישראל. בדומה לחוקות אחרות, חוקי היסוד עוסקים בסמכויות שלוש הרשויות, בזכויות הפרט, ביחסיו של הפרט עם הרשויות. כיוון שבישראל אין חוקה, לא קיים מנגנון שיסדיר את הליך החקיקה ושירסן את המחוקק. את התפקידים הללו ממלאים חוקי היסוד ובעתיד חוקי היסוד יחוברו לחוקה. חקיקה רגילה של הכנסת נמצאת במדרג נורמטיבי נמוך יותר מחוקי היסוד ולכן הם אינם יכולים לסתור את חוקי היסוד.

סמכות הכנסת לכונן חוקה[עריכת קוד מקור | עריכה]

מגילת העצמאות הסמיכה את האסיפה המכוננת לתת חוקה למדינת ישראל. בהתאם להחלטת הררי, סמכותה של האסיפה המכוננת תעבור לכנסת ישראל אשר תכונן את החוקה פרקים פרקים, באמצעות חוקי יסוד. בית המשפט העליון קבע כי לכנסת סמכות מחוקקת ובמקביל לה סמכות מכוננת. כרשות מחוקקת לכנסת הסמכות לחוקק חוקים רגילים, במסגרת הליך החקיקה הרגיל. במקביל הכנסת משמשת גם כרשות מכוננת, אשר לה הסמכות להעניק חוקה למדינת ישראל. יצויין כי השופט מישאל חשין התנגד להכרעה זו וסבר כי הסמכות המכוננת הוענקה רק לאסיפה המכוננת הראשונה ועם פיזורה, תמה הסמכות המכוננת.

ביקורת שיפוטית[עריכת קוד מקור | עריכה]

תתכן סתירה בין שתי סמכויותיה של הכנסת (כרשות מכוננת וכרשות מחוקקת). בפסק הדין התעוררה השאלה כיצד להכריע במצב בו חוק רגיל של הכנסת (כרשות מחוקקת) סותר חוקי יסוד (שניתן מתוקף סמכותה כרשות מכוננת). נקבע כי כיוון שחוקי יסוד נמצאים במדרג נורמטיבי גבוה יותר מחוקים רגילים, הם גוברים על חקיקה רגילה של הכנסת. כדי להימנע מסתירה כזו, ובשל העובדה שחוקי היסוד מבטאים את עקרונות היסוד של המשטר והמשפט הישראלי, יש לפרש את החקיקה הרגילה בהתאם לחוקי היסוד.

חוות הדעת של שופטי בית המשפט העליון[עריכת קוד מקור | עריכה]

פסק דינו של הנשיא ברק[עריכת קוד מקור | עריכה]

הכנסת כרשות מכוננת[עריכת קוד מקור | עריכה]

הגישה הראויה, לפי ברק, היא שנתונה לכנסת הסמכות ליתן חוקה לישראל. מקור כוחה של הכנסת הוא בנתון החוקתי המרכזי, שלפיו נתונה לכנסת הסמכות המכוננת, כלומר הסמכות ליתן חוק לישראל. סמכות זו אין הכנסת יוצרת לעצמה; אין היא ניתנת לכנסת מכוח חוק יסוד או מכוח חוק שהכנסת חוקקה. ביסוד תורת הסמכות המכוננת של הכנסת עומדת התפיסה כי סמכותה המכוננת של הכנסת באה לה מהריבון, כלומר מהעם. מכוח סמכות מכוננת זו מעניקה הכנסת חוקה לישראל (בדמות חוקי היסוד). מכוחם של אלה ניתנת לכנסת הסמכות לחוקק חוקים "רגילים" וכן להפעיל סמכויות אחרות. לביסוסה של גישה זו ברק נוקט בשלושה מודלים משפטיים, שדי בכל אחד מהם כדי לבסס את תורת הסמכות המכוננת, והעובדה ששלושתם מובילים כולם לאותה תוצאה מעניקה לה משנה תוקף:‏[2]

  • מודל הרציפות החוקתית. על פיו, הנורמה הבסיסית של ישראל היא כי מועצת המדינה הזמנית היא הרשות העליונה של מדינת ישראל. מועצת המדינה הזמנית הורתה בהכרזת העצמאות כי תיקבע חוקה "על ידי האסיפה המכוננת הנבחרת". בנוסף, בפקודת סדרי השלטון והמשפט, תש"ח-1948 קבעה מועצת המדינה הזמנית כי היא הרשות המחוקקת. לאחר שנבחרה האסיפה המכוננת, נתפזרה מועצת המדינה הזמנית, וסמכויותיה עברו לאסיפה המכוננת. לאסיפה המכוננת היו שתי סמכויות עיקריות: הסמכות המכוננת והסמכות המחוקקת.‏‏‏[3]
  • מודל המבנה החוקתי-נורמטיבי בזמן נתון. מודל זה מבוסס על ההבחנה בין נורמות ראשוניות לנורמות משניות. הנורמות הראשוניות מסדירות כללי התנהגות עבור החברה. הנורמות המשניות קובעות כיצד נוצרות הנורמות הראשוניות, כיצד ניתן לשנותם וכיצד מוכרעים סכסוכים לגביהם. בגדרן של הנורמות המשניות תופס מעמד בכורה "כלל ההכרה", על-פיו קבעו שופטי בית המשפט העליון כי לכנסת נתונה סמכות מכוננת ומחוקקת, כי הכנסת מוסמכת להגביל את כוח החקיקה הרגיל שלה וכי מעשה החוקה של הכנסת עומד מעל מעשה החקיקה שלה.‏‏‏‏‏[4]
  • מודל הפרשנות ההיסטורית. על-פי מודל זה, לגוף פלוני הסמכות להעניק חוקה למדינה אם מסקנה זו היא הפירוש הטוב ביותר למכלול ההיסטוריה החברתית והמשפטית של אותה מדינה. לדעת ברק, הפירוש הטוב ביותר של מכלול ההיסטוריה המשפטית-חברתית של מדינת ישראל הוא שבתודעה החברתית והמשפטית של ישראל טבועה התפיסה כי הכנסת מוסמכת ליתן חוקה לישראל. זהו חלק מהתרבות הפוליטית של ישראל וזהו הפירוש הטוב ביותר של ההיסטוריה המשפטית והחברתית, מקום המדינה ועד היום.

המשותף לשלושת המודלים הוא, כי הסמכות המכוננת של הכנסת תמיד שאובה מן העם. חוקה היא פעולה היוצרת שלטון: העם הוא הקובע - על-פי תפיסתו החברתית במהלך ההיסטוריה שלו בידי מי הסמכות העליונה במדינה, ומהו כלל ההכרה שבה. המציאות המשפטית-חברתית של היום מאפשרת לבית המשפט העליון - אשר מפעיל את כלל ההכרה - לקבוע כי הכנסת בעלת סמכות מכוננת ומחוקקת גם יחד, וכי בכוננה חוקה היא יכולה להגביל את כוח החקיקה הרגיל שלה. כוחה של הכנסת להכין חוקה הוא זמני ויסתיים כאשר הכנסת תקבע כי נסתיים מפעל החוקה.‏‏‏[5]

ישראל כדמוקרטיה חוקתית

דמוקרטיה אמיתית, לפי ברק, מכירה בכוחה של חוקה אשר משריינת את ערכי היסוד של השיטה ואת זכויות האדם הבסיסיות, בפני כוחו של הרוב. הגבלה כזו על עקרון שלטון הרוב אינה פוגעת בדמוקרטיה, אלא היא מהווה את הגשמתה במלואה. דמוקרטיה של רוב בלבד, שאינה מלווה בדמוקרטיה של ערכים, היא דמוקרטיה פורמלית בלבד. דמוקרטיה אמיתית היא זו המגבילה את כוחו של הרוב מלפגוע בזכויות היסוד של מיעוט. התרבות הפוליטית והמשפטית בישראל גורסת כי את העם שואלים בבחירות הנערכות לכנסת. בחירות נערכו בישראל, ושאלות החוקה וחוקי היסוד היו על סדר היום. העם נשאל ואמר את דברו. על-כן, אין צורך לפנות לעם באופן מיוחד כדי לאשר חוקי יסוד, למרות שהיא עשויה להיות רצויה.‏‏‏[6]

בבסיס הביקורת השיפוטית על חוקתיות החוק עומד עקרון שלטון החוק או, נכון יותר, שלטון החוקה או המשפט. הביקורת השיפוטית על חוקתיות החוק נגזרת מעקרון הפרדת הרשויות. סמכותה של הרשות המחוקקת היא לחוקק חוקים, ופרשנות החוקה היא תפקידו של בית המשפט בהפרדת הרשויות ‏‏‏[7].לשאלה, אם הביקורת השיפוטית היא דמוקרטית, ניתן ליתן תשובה פורמלית שלפיה בביקורת שיפוטית על חוקתיות החוק מגשים בית המשפט את החוקה ואת חוקי היסוד. בצד התשובה הפורמלית קיימת תשובה מהותית, הקובעת כי ביקורת שיפוטית על חוקתיות החוק היא חלק אינטגרלי של מהות הדמוקרטיה, שכן דמוקרטיה אינה רק שלטון הרוב. דמוקרטיה היא גם שלטונם של ערכי היסוד וזכויות האדם כפי שנתגבשו בחוקה.‏[8]הביקורת השיפוטית מבטאת את ערכיה של החוקה ואת תפיסות היסוד של החברה, בתנועתה על פני ההיסטוריה. משום שהשופט אינו נבחר על ידי העם במישרין ואינו מציג מצע פוליטי או חברתי, הוא מסוגל לתת ביטוי לתפיסות העומק של החברה. לשם כך עליו לפעול באובייקטיבית שיפוטית - עליו לשקף את השקפותיה של החברה ולא את השקפותיו שלו. ‏‏‏[9]

תפקידו של בית המשפט מקבל משנה תוקף עם חקיקת חוקי היסוד בדבר זכויות האדם. סביב זכויות האדם נבנו חומות מגן, שעל שמירתן מופקד בית משפט. עליו הוטל התפקיד החוקתי לשמור על תפיסות היסוד ועל ערכי היסוד של החברה הישראלית, כפי שמצאו ביטוי בחוקי היסוד. עליו לאזן בין עקרונות היסוד המבוטאים בחוקי היסוד לבין צורכי הטווח הקצר של היום-יום.‏[10]. לטענת רבים, ובראשם הנשיא ברק, פסק הדין מניח את היסודות הנורמטיביים למהפכה החוקתית לאור חוקי היסוד החדשים: חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו וחוק יסוד חופש העיסוק‏.‏‏[11]

מעמדם של חוקי היסוד[עריכת קוד מקור | עריכה]

כרשות מכוננת, הכנסת גם רשאית לכבול את כוחה לשנות את חוקי היסוד ובכך להקנות להוראותיה החוקתיות מעמד משוריין של "נוקשות". כוחה של הכנסת לכבול את עצמה ובכך ל"שריין" את הוראותיה נגזר מעצם ההסמכה לכינונה של חוקה פורמלית.‏[12] בהיעדר הוראות הדנות ב"נוקשות" חוקי היסוד ניתן לשנות את חוקי היסוד בחוק יסוד שנתקבל ברוב רגיל. היעדרה של הוראת כבילה שולל את "נוקשותו" של חוק היסוד לעומת חוקי היסוד האחרים ומאפשר לחוק יסוד מאוחר, שנתקבל ברוב רגיל, לשנותו או לפגוע בו. אין בהיעדר הכבילה הורדת מעמד חוק היסוד לדרגה של חוק רגיל. חוק יסוד שאינו נהנה מנוקשות הוא חוק יסוד. אין הוא חוק "רגיל" ואין לשנותו בחוק רגיל. ‏‏‏[13]

חוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו אינו כולל הוראת שריון. ניתן לשנותו ברוב רגיל. אין מדובר בשריון פורמלי הדורש רוב מסוים לקבלת החוק הפוגע. זהו שריון מהותי, הדורש כי ניתן לפגוע בהסדר הקבוע בחוק יסוד באמצעות חוק רגיל, ובלבד שהחוק הרגיל מקיים דרישה של מהות. פיסקת ההגבלה הקבועה בסעיף 4 לחוק-יסוד: חופש העיסוק ובסעיף 8 לחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו קובעת שריון מהותי. מכוחה, בזכויות האדם המעוגנות בחוק היסוד אין לפגוע על ידי חוק רגיל, אלא אם כן החוק הרגיל מקיים דרישות מהותיות באשר לתוכנו. הוראת שריון זו תופסת: היא חוקתית ושוללת מחקיקה רגילה, שאינה מקיימת את דרישות השריון, לפגוע בזכות אדם המוגנת בחוק היסוד.‏[14]

כינונו של חוק יסוד מצוי בדרגה הנורמאטיבית הגבוהה ביותר. אין לשנות חוק יסוד או הוראה מהוראותיו אלא בחוק יסוד. ניתן יהא לשנות חוק יסוד בחוק רגיל, רק אם חוק היסוד יקבע זאת במפורש. שינויו של חוק היסוד באמצעות חוק יסוד אחר יכול שיהא מפורש ויכול שיהא משתמע; שני חוקי יסוד מצויים באותה רמה נורמאטיבית, ועל-כן יחולו עליהם הכללים בדבר יחסים בן שתי נורמות שוות מעמד. ‏‏‏[15]

זכות הקניין כזכות חוקתית[עריכת קוד מקור | עריכה]

לפי הנשיא ברק זכות הקניין קיבלה מעמד חוקתי במסגרת סעיף 3 לחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו, הקובע: "אין פוגעים בקניינו של אדם". עם זאת, זכות הקניין - כשאר הזכויות הקבועות בחוק היסוד - אינה מוחלטת. כלומר ניתן לפגוע בה, ובלבד שהחוק הפוגע מקיים את דרישותיה של פסקת ההגבלה. למושג "קניין" משמעויות שונות, על פי ההקשר בו הוא מופיע. במישור החוקתי מונחת ביסוד הזכות ההגנה על הרכוש. קניין הוא כל אינטרס, אשר יש לו ערך כלכלי. על כן, משתרע הקניין לא רק על "זכויות קנייניות" (במובן שניתן להן במשפט הפרטי - כגון, בעלות, שכירות וזיקת הנאה) אלא גם על חיובים וזכויות בעלי ערך רכושי שנרכשו על-פי המשפט הציבורי. הקניין מאפשר לבני האדם להפעיל את האוטונומיה של הרצון הפרטי שלהם. מכאן הקשר בין ההגנה על הקניין לבין ההגנה על כבוד האדם‏‏.‏[16]

ההגנה על זכות חוקתית[עריכת קוד מקור | עריכה]

זכויות האדם, המנוסחות בחוקי היסוד במונחים מוחלטים, הן זכויות יחסיות. כבוד האדם, החירות, הקניין, התנועה, הפרטיות וחופש העיסוק אינם זכויות מוחלטות. הם ניתנים לפגיעה לשם שמירה על המסגרת החברתית. חוקתיות הפגיעה אינה מנמיכה את מעמדן החוקתי של זכויות האדם. חוקתיות הפגיעה משמעותה כי זכות האדם החוקתית ניתנת לפגיעה על ידי חקיקה רגילה, אם חקיקה זו מקיימת אמות מידה הקבועות בחוקה. במצב דברים שבו חוק-יסוד: חופש העיסוק וחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו אינם כוללים הוראה מפורשת בדבר התרופה הניתנת כאשר חוק פוגע בזכות חוקתית, המסורת המשפטית מחייבת את המסקנה, כי התרופה על אי-חוקתיות החוק היא בטלותו וכי הסמכות לקבוע את דבר האי-חוקתיות נתונה לבתי המשפט.‏‏‏[17]

היקפה של הזכות נקבעת בפרשנותה. זוהי פרשנות חוקתית, הנעשית על-פי המידה של התכלית החוקתית, הנלמדת מהלשון, מההיסטוריה, מהתרבות ומעקרונות היסוד. על רקע תפיסה פרשנית זו יש לנתח את הזכות החוקתית לקניין הקבועה בסעיף 3 לחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו. הי אבן הפינה של המשטר הליברלי, והיא תפסת מקום מרכזי כערובה לקיומן של זכויות אחרות.‏‏‏[18] הדרישה, כי החוק העומד למבחן יפגע בזכות המוגנת במידה הקטנה האפשרית, היא לב לבו של מבחן המידה שאינו עולה על הנדרש. ברבים מן המקרים התכלית היא ראויה, וקיים קשר ראציונאלי בין התכלית לבין האמצעי שנבחר. נקודת ההכרעה מתמקדת בשאלה אם המחוקק בחר את האמצעי שפגיעתו קטנה ביותר. לעתים קרובות ניתן לקיים את דרישותיה של פיסקת ההגבלה בדרכים שונות.‏‏‏[19]

חוק יסוד הוא חלק מהחוקה. בכינונו אנו מצויים בדרגה הנורמטיבית הגבוהה ביותר. מכאן מתבקש שאין לשנות חוק יסוד או הוראה ממנו אלא בחוק יסוד. ניתן יהיה לשנות חוק יסוד בחוק רגיל רק אם חוק היסוד יקבע זאת במפורש. פסקת ההגבלה בחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו קובעת ארבעה מבחנים מצטברים לחוקתיותו של חוק הפוגע בזכות אדם חוקתית:

  1. הפגיעה חייבת להעשות בחוק או לפי חוק ומכוח הסמכה מפורשת בו.
  2. החוק הפוגע חייב להלום את ערכיה של מדינת ישראל.
  3. החוק הפוגע נועד לתכלית ראויה.
  4. החוק פוגע בזכות האדם במידה שאינה עולה על הנדרש.

פסק דינו של השופט זמיר[עריכת קוד מקור | עריכה]

לפי השופט זמיר, המקור לכוחה של הכנסת לכבול עצמה נובע מן המעמד ההיסטורי של הכנסת כאסיפה המכוננת - הדבר נכון מבחינה מהותית ומבחינה צורנית. התאוריה בדבר אסיפה מכוננת מקובלת במדינות רבות ואף רווחת במשפט בארץ. התאוריה מציעה הסבר עיוני ומספקת מכשיר מעשי, הן לכנסת והן לבית המשפט, לצורך טיפול נאות בנושאים חוקתיים. על-כן, לדעת זמיר, זוהי התאוריה העדיפה.‏[20]

זמיר התייחס גם למבחן המידתיות - "ובמידה שאינה עולה על הנדרש" - לפיו בוחנים אם פגיעה בזכות חוקתית היא מותרת או לא. בסוגיה זו קבע זמיר את המבחן שהתקבל כהלכה המחייבת לבחינת חוקיותה של פגיעה בזכות חוקתית. זמיר מציע לאמץ מבחן משולש שיבחן את ההתאמה, הצורך והמידתיות. מבחן זה מקובל במדינות שונות וכן במשפט הבינלאומי. הוא חדר גם למשפט הישראלי, ואף מופעל במסגרת המשפט המינהלי הישראלי. לכן, אין זה סביר או רצוי לקבוע הלכה שונה במשפט החוקתי.

לכן, זמיר מצטרף לדעתושל ברק בשאלת סמכותה של הכנסת ובשאלת מבחן המידתיות. לעומת זאת, השופט זמיר מבקש להיזהר מאוד שלא לקבוע מסמרות בשאלה מהו קנין ומהי פגיעה בקנין. אם כל פגיעה בשווי רכושו של אדם (לרבות פגיעה בחיובים כספיים) היא פגיעה בקנין, נמצא כי ישנם חוקים רבים מאוד הפוגעים בקנין. ככל שיורחב ההיקף של הקנין כזכות חוקתית מוגנת, עלולה להיחלש עוצמת ההגנה על זכות זאת. ועל כך ניתן לומר: תפסת מרובה לא תפסת.

פסק דינו של הנשיא (בדימוס) שמגר[עריכת קוד מקור | עריכה]

סמכותה החוקתית של הכנסת[עריכת קוד מקור | עריכה]

הסמכות החוקתית של הרשות המחוקקת הישראלית נובעת מן הכוח שהתגבש בידיה במהלך ההיסטוריה החקיקתית, על יסוד הנורמה הבסיסית שנולדה בראשיתה של המדינה ודברי החקיקה שהתוו את דרכה החוקתית של ישראל. לאורך שנים השתרשה הנורמה שיצירת חוקה היא מטלה המבוצעת בשלבים.‏‏[21] שמגר סוקר את שתי התורות העיקריות המכירות בסמכותה של הכנסת ליצור חוקה:

  • תורת הריבונות הבלתי מוגבלת. לפי תפיסה זו, הכנסת היא הרשות העליונה של המדינה והיא בלתי מוגבלת בסמכותה, אלא אם בחרה להגביל את עצמה. אין גוף מחוקק שניצב מעל לכנסת ולכן היא מוסמכת לחוקק חוקים במעמד רגיל או חוקתי.‏‏‏[22]
  • תורת הרשות המכוננת. לפי גישה זו, סמכויותיה של האסיפה המכוננת עבורה אל הכנסת וכיום היא פועלת ב"שני כתרים": כרשות מכוננת חוקה וכרשות מחוקקת, היוצרת חקיקה רגילה. לכן, היא יוצרת נורמות בדרגות שונות במידרג הסמכויות. השופט חשין חלק על שמגר ודחה תורה זו.

שתי התורות מגיעות למסקנה כי בית הנבחרים בישראל הוא בעל סמכות בתחום החוקתי, היינו: במישור העקרוני בכוחה של הכנסת לחוקק חוקה ואף להגביל את תוכנה של חקיקה עתידה, והגבלה כזו עומדת בעקרון החוקיות. לדעת שמגר, תורת הריבונות הבלתי מוגבלת עדיפה והיא מתארת באופן מדויק יותר את ההיסטוריה החקיקתית, את התפיסות המשפטיות המקבלות והמוכרות ואת פסיקתו של בית המשפט העליון בעבר‏‏.‏[23] לשיטתו של שמגר, בכוחה של הכנסת, כבית המחוקקים הריבוני, לחוקק הוראות חוק מכל סוג ומכל תוכן, ובכלל זה לשריין בחקיקה, בהיבט הצורני או התוכני, ערכי יסוד של מדינת ישראל ולכבול בכך את עצמה וכל כנסת שאחריה. כרשות מכוננת, הכנסת רשאית לכבול את עצמה ולהסיר את המגבלות בדרכים שקבעה לעצמה.‏‏‏[24]

גבולות כוחה של הכנסת לכבול את עצמה הם שאלה של מדיניות. הכנסת רשאית לכבול את כוחה לפי שיקול-דעתה: היא רשאית להגביל את צורת החקיקה ואת תוכן החקיקה. הרשות השופטת נותנת תוקף לרצונה של הכנסת להגביל את כוחה.

אין מקום להטלת ספק בסמכותה החקיקתית-חוקתית של הכנסת, וזאת ארבעים וחמש שנים אחרי החלטת הכנסת, אשר בה הטילה הכנסת על ועדת החוקה, חוק ומשפט שלה להכין הצעת חוקה למדינה, שתוכן פרקים פרקים ("החלטת הררי"), ואחרי שהכנסת חוקקה במהלך השנים הללו אחד-עשר חוקי יסוד. חוקי היסוד הם תשתיתה החוקתית של מדינת ישראל ברוח החלטת הררי וכהגשמתה.‏‏‏‏‏[25]

פרשנות חוקי היסוד[עריכת קוד מקור | עריכה]

ההוראות הפותחות את חוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו נושאות עמן בשורה חוקתית מובהקת. הפתיחה החגיגית משותפת היא לחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו ולחוק-יסוד: חופש העיסוק. בשתיהן מצויה פיסקת עקרונות היסוד ובשתיהן מצויה פסקת המטרה. נוסח ההוראות זהה. יש בכך ראיה אובייקטיבית ברורה לקרבה הרעיונית בין שני חוקי היסוד. מכאן שיש לשאוף להרמוניה ביניהם, בכפוף להבדלים האובייקטיביים והסובייקטיביים ביניהם‏‏.‏[26]

שמגר מאבחן בין שינוי של הזכות המחוגנת בחוק יסוד, לבין פגיעה בזכות עצמה. פיגעה בזכות חוקתית צריכה לעמוד למבחן לפי פסקת ההגבלה. שינוי של חוק יסוד או של היקף ההגנה החוקתית, תעשה על ידי הכנסת בדרך של תיקון חוק היסוד. שמגר ער לכך שבפרשות נגב, קניאל ורסלר נאמר ששינוי יכול להיעשות גם בדרך חקיקה רגילה של הכנסת,‏‏‏[27] פסיקה זו ביטאה את המצב ששרר כאשר רוב חוקי היסוד לא היו משוריינים אופן פורמלי (על ידי הוראות הקובעות באיזו פרוצדורה ניתן לשנות את חוק היסוד).‏‏[28]

חוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו וחוק-יסוד: חופש העיסוק נושאים שם של חוק יסוד ומשרתים את המטלה החוקתית של הכנסת לפי החלטת הררי. חוקי יסוד אלה מהווים חוליה בשרשרת של נורמות חוקתיות כחלק מתהליך גיבוש חוקה שלמה.

בניגוד לחוק יסוד: חופש העיסוק, חוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו אינו משוריין. אין בכך כדי לגרוע ממעמדם הפורמלי והנורמאטיבי של חוקי היסוד שאינם משוריינים.‏‏‏[29] סעיף 8 לחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו מגביל חקיקה הפוגעת בזכות המוגנת בחוק היסוד. זוהי הוראה מרכזית לעניין מעמדו נורמאטיבי של חוק היסוד, ועולה ממנה כי חוק רגיל שיש בו פגיעה בזכויות יסוד המוגנות ושאינו עומד בתנאים הקבועים בסעיף 8, אינו תקף.‏‏‏[30] על-פי הוראותיו של סעיף 11 לחוק היסוד, חייבות כל רשויות השלטון, לרבות הרשות המחוקקת, לכבד את הזכויות שלפי חוק זה. כיבוד הזכויות כולל גם הימנעות מפגיעה בהן, אלא במידה שהותרה לפי סעיף 8 לחוק היסוד.‏‏‏[31]

ניתוח עובדות המקרה[עריכת קוד מקור | עריכה]

חוק הסדרים במגזר החקלאי המשפחתי (תיקון) הולם את ערכיה של מדינת ישראל. המחוקק ביקש למנוע התמוטטות אפשרית של אלפי יחידות משק בחקלאות (והסבל הכרוך בכך) אובדן רכושם ועתידם של חקלאים רבים - וכפועל יוצא גם פגיעה מהותית אפשרית בענף החקלאות כולו. למטרה זו בחר המחוקק לאמץ הסדר שמעדיף שיקום על פני פירוק משקים חקלאיים.‏[32] פעולה חקיקתית להצלחתו של ענף כלכלי נעשית בארצות דמוקרטיות אחרות, ואין בכך חידוש. יש בה ביטוי לערכי החברה, הדוגלת באחריותה של המדינה לגורל אזרחיה, המטפחת את התחושה שאזרחי המדינה ערבים זה לזה. המחוקק היה ער לכךשהסדר חובות מותנה לא אחת במחיקת מקצתם של חובות או הגבלה כלשהי של זכויות, ואלה אכן פוגעים בזכויותיהם של הנושים.‏‏‏[33] פתרון סביר, בלתי שרירותי, שביטויו בחוק, יכול להלום את ערכיה של המדינה, אף אם בית המשפט היה בוחר בדרך צודקת יותר או נבונה יותר. הסדר חובות כרוך לא אחת בוויתור על חלק מן החובות או בהשהיית גבייתם. זוהי המסגרת הכללית שאימץ המחוקק; היא משרתת את המטרה ותואמת את התכלית שנמצאה ראויה, ואין לפוסלה‏‏‏.‏‏‏[34]

השלכות פסק הדין בנוגע לביקורת שיפוטית[עריכת קוד מקור | עריכה]

Postscript-viewer-shaded.png ערך מורחב – ביקורת שיפוטית

במסגרת פסק הדין בעניין בנק המזרחי, בית המשפט העליון קבע לראשונה את העיקריון כי בסמכותו לבטל חקיקה של הכנסת שעומדת בסתירה לזכויות היסוד המעוגנות בהם.

מבקרי פסק הדין טוענים שהכנסת לא התכוונה להעניק מעמד כזה לחוקי היסוד. השפעתו של פסק הדין על האקטיביזם השיפוטי ניכרת במספר רב של פסקי דין הנסמכים עליו כדי להרחיב את תפיסת התפקיד של בתי המשפט בפרשנות חוקים וליצירת הלכות חדשות. המקרה הראשון בו נפסלה חקיקה של הכנסת היה בעניין מנהלי ההשקעות, בו ביטל בית המשפט חוק שקבע תנאים מחמירים ומגבילים עבור רישום יועצי השקעות בפנקסי הלשכה

על פי אהרון ברק, זהו פסק דין החשוב ביותר של בית המשפט העליון, במסגרתו עשה בית המשפט מעשה מכונן אשר "מפרש את התהליך ההיסטורי שהביא לחקיקת חוקי היסוד ומסיק ממנו את קיומה של חוקה".‏‏‏[35]

לקריאה נוספת[עריכת קוד מקור | עריכה]

  • ע"א 6821/93 בנק המזרחי המאוחד בע"מ נ' מגדל כפר שיתופי
  • ברק, א', "המהפכה החוקתית: זכויות יסוד מוגנות", משפט וממשל א 9 (1992) ברק, א' פרשנות במשפט, כרך שלישי "פרשנות חוקתית" (תשנ"ד-1994).
  • בג"ץ 107/73 "נגב" תחנת שירות לאוטומוביל בע"מ ואח' נ' מדינת ישראל, פ"ד כח (1) .640 בג"ץ 148/73 קניאל נ' שר המשפטים ואח’, פ"ד כז (1) .794 בג"ץ 60/77 רסלר נ' יו"ר ועדת הבחירות המרכזית לכנסת ואח’, פ"ד לא (2) 556.
  • יצחק קליין, משה קופל, לקראת איזון : מאזן סמכויות רשויות השלטון בישראל, ושיטת מינוי השופטים , המרכז המדיני לישראל
  • דעתו של הנשיא ברק, פיסקה 49. מובא, עם ניתוח, ברות גביזון, "המהפכה החוקתית: תיאור מציאות או נבואה המגשימה את עצמה?" משפטיםכ"ח (1), תשנ"ז, עמ' 107.
  • בג"ץ 1715/97 , לשכת מנהלי ההשקעות בישראל ואח' נ' שר האוצר, פ"ד נא(4) 367. משפט אחר, בג"ץ 6055/95 , שגיא צמח נ' שר הביטחון פ"ד נג(5) 241, ביטל חוק בהסתמך על חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו.
  • אורן סופר, גבריאלה פיסמן, ביקורת שיפוטית בחברה מקוטבת, תשס"א, עיוני משפט כד 663.
  • גרשון גונטובניק, המשפט החוקתי: כיווני התפתחות שלאחר המהפכה החוקתית, תשנ"ט, עיוני משפט כב 129, עמוד 131.
  • אייל גרוס, זכות הקניין כזכות חוקתית וחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו, תשנ"ח, עיוני משפט כא 405, עמוד 406.
  • קלוד קליין, בעקבות פסק-הדין בנק המזרחי - הסמכות המכוננת בראי בית- המשפט העליון, תשנ"ז, משפטים כח 341, עמוד 341.
  • דוד קרצמר, מברגמן וקול-העם לבנק המזרחי: הדרך לביקורת שיפוטית על חוקים הפוגעים בזכויות אדם, תשנ"ז, משפטים כח 359, עמוד 359.
  • יואב דותן, המעמד החוקתי של זכות הקניין תשנ"ז, משפטיםכח 35], עמוד 535.
  • אהרן יורן, היקף ההגנה החוקתית על הקניין וההתערבות השיפוטית בחקיקה כלכלית, תשנ"ז, משפטים כח 443, עמוד 443.
  • הלל סומר, הזכויות הבלתי-מנויות - על היקפה של המהפכה החוקתית, תשנ"ז, משפטים כח 257, עמוד 257.
  • יואב דותן, חוקה למדינת ישראל? - הדיאלוג הקונסטיטוציוני לאחר "המהפכה החוקתית" תשנ"ז, משפטים כח 149, עמוד 149.
  • אהרון ברק, שלטון החוק ועליונות החוקה תש"ס, משפט וממשל ה 75], עמוד 375.
  • אהרון ברק, הקונסטיטוציונליזציה של מערכת המשפט בעקבות חוקי-היסוד והשלכותיה על המשפט הפלילי (המהותי והדיוני) תשנ"ו-1996, מחקרי משפט יג 5, עמוד 5.
  • מ' גורלי, זכויות וחירויות / כבוד האדם, אתר הארץ.
  • שמעון שטרית, בית המשפט העליון על פרשת דרכים המודל הראוי לביקורת שיפוטית על חוקים בישראל תשס"ו-2006, [מאזני משפט ה 23], עמוד 23.
  • יוסף מ' אדרעי, על חוקה דקלרטיבית וחוקה קונסטיטוטיבית - מעמדה של זכות הקניין החוקתית במדרג זכויות האדם תשנ"ז, משפטים כח 461, עמוד 461.
  • יובל יועז, מה בג"ץ חושב על רמת המחוקקים, באתר הארץ, 10 באוגוסט 2004.

הערות שוליים[עריכת קוד מקור | עריכה]

  1. ^ ‏ראו: ע"א 6821/93 בנק המזרחי המאוחד בע"מ נ' מגדל כפר שיתופי, פ"ד מט(4) 221 (להלן: פסק הדין)‏
  2. ^ ‏עמ' 355-356‏ לפסק הדין
  3. ^ ‏עמ' 356‏ לפסק הדין
  4. ^ ‏עמ' 357-358‏ לפסק הדין
  5. ^ ‏עמ' 391‏ לפסק הדין
  6. ^ ‏ראו: עמ' 399-400‏ לפסק הדין
  7. ^ ‏ראו: עמ' 421‏ לפסק הדין
  8. ^ ‏ראו: עמ' 423 לפסק הדין‏
  9. ^ ‏ראו: עמ' 425‏ לפסק הדין
  10. ^ ראו: ‏עמ' 427‏ לפסק הדין
  11. ^ ‏אהרן ברק, "המהפכה החוקתית: זכויות יסוד מוגנות", משפט וממשל א 9 (1992); אהרן ברק פרשנות במשפט, כרך שלישי "פרשנות חוקתית", 61 (1994).‏
  12. ^ ‏עמ' 407‏ לפסק הדין
  13. ^ ‏עמ' 408 לפסק הדין
  14. ^ ‏עמ' 409‏ פסק הדין
  15. ^ ראו: ‏עמ' 406-407‏ לפסק הדין
  16. ^ ‏עמ' 413 לפסק הדין
  17. ^ ‏ראו: עמ' 418‏ לפסק הדין
  18. ^ ראו: ‏עמ' 429, 431‏ לפסק הדין
  19. ^ ראו: עמ' 437‏ לפסק הדין
  20. ^ ראו: ‏עמ' 470‏ לפסק הדין
  21. ^ ‏ראו: עמ' 284‏ לפסק הדין
  22. ^ ‏ראו: עמ' 284-286‏ לפסק הדין
  23. ^ ‏ראו: עמ' 286-287‏ לפסק הדין
  24. ^ ראו: ‏עמ' 289 לפסק הדין‏
  25. ^ ראו: ‏עמ' 283, עמ' 296‏ לפסק הדין
  26. ^ ‏ראו: עמ' 311‏ לפסק הדין
  27. ^ ‏בג"ץ 107/73 "נגב" תחנת שירות לאוטומוביל בע"מ ואח' נ' מדינת ישראל, פ"ד כח (1) 640; בג"ץ 148/73 קניאל נ' שר המשפטים ואח’, פ"ד כז (1) 794; בג"ץ 60/77 רסלר נ' יו"ר ועדת הבחירות המרכזית לכנסת ואח’, פ"ד לא (2) 556.
  28. ^ ‏ראו: עמ' 324‏ לפסק הדין
  29. ^ ‏ראו: עמ' 324-325‏ לפסק הדין
  30. ^ ‏ראו: עמ' 306, 326‏ לפסק הדין
  31. ^ ראו: ‏עמ' 326‏ לפסק הדין
  32. ^ ראו: ‏עמ' 337-338‏ לפסק הדין
  33. ^ ראו: ‏עמ' 338‏ לפסק הדין
  34. ^ ראו: עמ' 348 לפסק הדין
  35. ^ ארי שביטאהרן ברק, אזרח מודאג, באתר הארץ, 11.4.08‏