חקיקה פרסונלית
חוק מייצג נורמה כללית, הרלוונטית לציבור כולו או לחלק ניכר ממנו. לעיתים נחקק חוק הנוגע לאדם יחיד או לגוף יחיד. חוק כזה קרוי חוק פרסונלי ותהליך יצירתו קרוי חקיקה פרסונלית, ונחשב בדרך כלל כשימוש לא ראוי במנגנון החקיקה.[1] אהרן ברק ציין כי יש הסבורים שחקיקה פרסונלית פוגעת בעיקרון של הפרדת הרשויות, בנמקם: "חוק לאיש מיוחד או לעניין מיוחד יש בו משום התערבות בעניין של הרשות המבצעת (אם העניין הוא מנהלי) או בעניינה של הרשות השופטת (אם העניין הוא שיפוטי), בלא לקיים את הדרישות המצדיקות התערבות זו."[2]
מאפיינים[עריכת קוד מקור | עריכה]
לעיתים רחוקות חוק פרסונלי נוקב במפורש בשם האדם או הגוף שהחוק עוסק בו. הדוגמה המובהקת ביותר לכך היא חוק הנשיא חיים ווייצמן (גימלה ועזבון),[3] המכונה גם "חוק ורה ויצמן", הקובע כי "לוירה ווייצמן, אלמנתו של נשיא המדינה המנוח חיים ווייצמן, תשולם מאוצר המדינה גימלה כל ימי חייה". דוגמה נוספת היא חוק החברה לישראל בע"מ,[4] המעניק הטבות מס לחברה לישראל בלבד. בדרך כלל גם חוק פרסונלי מנוסח בצורה כללית, כמקובל בחוקים, אך גלוי וידוע שהוא בא להתמודד עם מקרה ספציפי, הנוגע לאדם יחיד או לגוף יחיד.
מקרה מובהק של חקיקה פרסונלית, שעל אף ניסוחה הכללי ידוע בוודאות שהיא נוגעת לאדם אחד בלבד, משום שהחוק מתייחס רק לאירועי העבר, הוא חוק לאישור מינויי שופטים של בית המשפט העליון,[5] שנתן תוקף למפרע למינויו של הרב שמחה אסף, ביולי 1948, לשופט בבית המשפט העליון, על מנת לתת ייצוג גם לחוגים הדתיים, אף שלא היה בעל הכישורים שנקבעו בחוק למשרה זו. החוק זכה לכינוי "חוק הרב אסף".[6]
פעמים רבות חוק פרסונלי מכונה על שם האדם שאליו כוון החוק, אף שייתכן שבעתיד יושפעו מהחוק אנשים נוספים. דוגמה לכך הוא חוק שלילת תשלומים מחבר הכנסת ומחבר הכנסת לשעבר בשל עבירה,[7] המוכר בשם "חוק בשארה", משום שהאדם היחיד שהחוק היה רלוונטי לגביו בעת חקיקתו הוא חבר הכנסת לשעבר עזמי בשארה.[8]
מרדכי, קרמניצר ופוקס מציינים:
- בשעה שמחוקק מעוניין לחוקק חוק פרסונלי (אם במוצהר ואם לאו), הרי יש חשיבות לסוגיה אם החוק נועד לפגוע בזכויות של פרט מסוים ולמנוע ממנו פעולות מסוימות, כלומר להרע את מצבו, או שמטרתו להסיר מחסומים ולעזור לו להגשים את זכויותיו, דהיינו להיטיב עמו. למשל, חוק המטיל תקופת צינון על בעל תפקיד שנועד למנוע מאדם מסוים להתמודד בבחירות לכנסת; ולעומתו חוק המסיר תקופת צינון כזו כדי לאפשר למועמד מסוים לעמוד לבחירה. ניתן לומר שפגיעתו של חוק פרסונלי שתכליתו לסייע במימוש זכויותיו של אדם קשה פחות מחוק פרסונלי שנועד לפגוע בזכויותיו של אדם. ... גם חקיקה פרסונלית מיטיבה אינה ראויה אם בגין ההטבה עלולות להיפגע זכויותיהם של בני אדם אחרים. ניתן לטעון כי הצעות החקיקה של הכנסת ה-19 בנוגע לשינוי השיטה לבחירת הרב הראשי לישראל, הצעות שנועדו לשנות את תנאי הסף לתפקיד (גיל, היעדר קדנציה קודמת) כדי להיטיב עם מועמדים ספציפיים, הן דוגמה לחקיקה פרסונלית שמנסה להיטיב עם האחד על חשבון האחר.[9]
מיכל טמיר ציינה "חוק סלקטיבי פוגע אפוא באותם כללי מסגרת שהם הבסיס שעליו מושתתים גם חוקי היסוד שלנו. במקרים המתאימים שבהם מדובר בבירור בשימוש לרעה בכוחו של המחוקק על בית המשפט לא להירתע מהפעלת ביקורת שיפוטית על בסיס עקרונות היסוד של השיטה ולא להסתפק בבחינה חוקתית על בסיס פגיעה בשוויון ובחינת התקיימות מרכיביה של פסקת ההגבלה",[10] ובהתייחסה לתיקון פרסונלי של חוק יסוד ציינה: "תיקון יכול שיהא לא חוקתי בשל הסלקטיביות שבו, שהרי אם שלטון החוק ועקרונות הפרדת הרשויות מחייבים כלליות של נורמות חקיקתיות, הדברים חלים מקל וחומר באשר לנורמות החוקתיות, אשר אמורות לכלול את עקרונות היסוד הבסיסיים ביותר של השיטה המשפטית שלנו."[11]
לעיתים נחקק חוק בעקבות מקרה ספציפי, אך אין לראותו כחקיקה פרסונלית, משום שהחוק רלוונטי למקרים נוספים. דוגמה לכך הוא "חוק דרומי" (סעיף 34י1 לחוק העונשין), שנחקק לאחר פרשת שי דרומי שבה שי דרומי ירה למוות במסיג גבול.
סעיף 19 לחוקת גרמניה שולל במפורש חקיקה פרסונלית שבאה לפגוע בזכות יסוד: "אם על פי חוק יסוד זה ניתן להגביל זכות יסוד באמצעות חוק או על יסוד חוק, החוק חייב לחול על הכלל ולא על המקרה הפרטי."[12] הגבלה דומה קיימת בסעיף 36 של חוקת דרום אפריקה.[13] בית המשפט העליון של ארצות הברית פסל מקרים של חקיקה פרסונלית הפוגעת בזכויות, בנימוק שהיא סותרת את חוקת ארצות הברית.[14][15]
בפסיקה בישראל[עריכת קוד מקור | עריכה]
לעיתים מתעוררת מחלוקת האם חוק מסוים הוא בגדר חקיקה פרסונלית, ולכן אינו ראוי, או שהוא חקיקה ראויה, גם אם נוצרה בעקבות מקרה פרטי. בדיון בעתירה נגד חקיקה פרסונלית יכול בית המשפט לפסול את החקיקה הפרסונלית, בעילות המקובלות לפסילת חקיקה, כגון סתירה לחוק יסוד. דרך פחות אגרסיבית להגשמת מטרת העתירה היא השארת החקיקה על כנה, בנימוק שאין בה פסול כשלעצמה, תוך שלילת המרכיב הפרסונלי שבה, למשל בדרך של דחיית כניסתה לתוקף של החקיקה, כך שלא תשפיע על האדם שעליו נועדה להשפיע.
חקיקה פרסונלית נחשבת בדרך כלל כשימוש לא ראוי במנגנון החקיקה, אך במקרים חריגים נמצאת לה הצדקה. דוגמה לכך היא סעיף 74 לחוק למניעת מפגעי אסבסט ואבק מזיק העוסק ב"חברות שעסקו במועד שקדם ליום התחילה בייצור אסבסט בגליל המערבי" - הניסוח אמנם כללי, אך למעשה הוא חל על חברה אחת בלבד איתנית - מוצרי בניה בע"מ. החברה עתרה לבג"ץ, בנימוק שזהו חוק פרסונלי הפוגע בזכות הקניין, ולכן אינו עומד בתנאיה של פסקת ההגבלה שבחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו. פסק הדין הגיב לטענה זו:
- אמנם נכון הוא, ועל כך אין מחלוקת, כי רק איתנית עונה על ההגדרות שבסעיף 74. עניין זה עשוי להגביר את הצורך לוודא שהחוק מידתי, ואיננו פוגע יתר על המידה בזכויות הקנייניות של איתנית. עם זאת, אין בנתון לפיו החוק בפועל מתייחס לאיתנית בלבד כדי להביא לכך שהחקיקה איננה "בחוק".[16]
המשך פסק הדין קבע שהחוק הוא לתכלית ראויה ומידתי, משום ש"הסעיף נועד לתת מענה למצב הייחודי שנוצר: מצבורי פסולת אסבסט בהיקף גדול, באזור גאוגרפי מוגדר, שנוצרו באופן שיטתי על ידי גורם אחד דומיננטי", ולכן נדחתה העתירה.
תיקון מס' 11 לחוק יסוד: הממשלה[עריכת קוד מקור | עריכה]
מחלוקת כזו עלתה בבג"ץ שיינפלד נגד הכנסת, שעסק בעתירה לביטול תיקון לחוק יסוד: הממשלה, שבו בסעיף 6(ג) המילה "מאסר" הוחלפה במילים "מאסר בפועל",[17] ובכך התאפשר מינויו של אריה דרעי, למרות הרשעתו בעבירת מס. לטענת העותרים, עקב תחולתו המיידית של התיקון ובשל ההיבט הפרסונלי המובהק שבו, התיקון מהווה שימוש לרעה בסמכות המכוננת של הכנסת, ולא הוצג צידוק למהלך זה המעגן בחוק-יסוד הסדר הפוגע בטוהר המידות, בעקרון שלטון החוק ובאמון הציבור ברשויות השלטון. גם ארבעה פרופסורים למשפט ציבורי, ביקשו להצטרף כידידי בית המשפט בנוגע לשאלת חוקתיות התיקון לחוק היסוד, ובפרט בכל הנוגע לשאלה האם נעשה שימוש לרעה בסמכות המכוננת, וטענו שהתיקון נחזה כתיקון כללי, אך למעשה מדובר בתיקון פרסונלי ורטרוספקטיבי, המערער את היציבות החוקתית, שנועד לתת מענה לצורך פוליטי נקודתי של הקמת קואליציה וכינון ממשלה. לעומתם טענה הכנסת כי עצם העובדה שמקרה פרטי הוא זה שהיווה תמריץ לחקיקה או שקיימים מניעים פרסונליים שהניעו את תהליך החקיקה – אינה משנה מן המסקנה כי הוא עומד במבחנים שנקבעו בפסיקה לזיהויה של נורמה חוקתית.
נשיאת בית המשפט העליון, אסתר חיות ציינה בפסק דינה שהליך חקיקת התיקון "אכן מדיף ריח חריף של פרסונליות משום שהוא נועד בראש ובראשונה כדי לסלול את הדרך למינויו של דרעי לשר." היא הוסיפה שהתיקון מהווה נקודת שפל של התופעה לפיה חברי הכנסת מנצלים את הקלות שבה ניתן לתקן את חוקי היסוד לצרכים פוליטיים נקודתיים, ובכך הם גורמים לשחיקה ולזילות מסוכנת במעמדם של חוקי היסוד שנועדו להיות פרקים מפוארים במפעל החוקה הישראלית. בסופו של דבר נפסק שיש לבטל את מינוי של דרעי לשר, אך התיקון לא נפסל. חקיקה פרסונלית נחשבת בדרך כלל כשימוש לא ראוי במנגנון החקיקה, אך במקרים חריגים נמצאת לה הצדקה. דוגמה לכך היא סעיף 74 לחוק למניעת מפגעי אסבסט ואבק מזיק העוסק ב"חברות שעסקו במועד שקדם ליום התחילה בייצור אסבסט בגליל המערבי" - הניסוח אמנם כללי, אך למעשה הוא חל על חברה אחת בלבד איתנית - מוצרי בניה בע"מ. החברה עתרה לבג"ץ, בנימוק שזהו חוק פרסונלי הפוגע בזכות הקניין, ולכן אינו עומד בתנאיה של פסקת ההגבלה שבחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו. פסק הדין הגיב לטענה זו:
- אמנם נכון הוא, ועל כך אין מחלוקת, כי רק איתנית עונה על ההגדרות שבסעיף 74. עניין זה עשוי להגביר את הצורך לוודא שהחוק מידתי, ואיננו פוגע יתר על המידה בזכויות הקנייניות של איתנית. עם זאת, אין בנתון לפיו החוק בפועל מתייחס לאיתנית בלבד כדי להביא לכך שהחקיקה איננה "בחוק".[18]
המשך פסק הדין קבע שהחוק הוא לתכלית ראויה ומידתי, משום ש"הסעיף נועד לתת מענה למצב הייחודי שנוצר: מצבורי פסולת אסבסט בהיקף גדול, באזור גאוגרפי מוגדר, שנוצרו באופן שיטתי על ידי גורם אחד דומיננטי", ולכן נדחתה העתירה.
תיקון מס' 12 לחוק יסוד: הממשלה[עריכת קוד מקור | עריכה]
במרץ 2023 אישרה הכנסת את תיקון 12 לחוק יסוד: הממשלה, שבו נקבעו כללים לקביעת נבצרות של ראש הממשלה.[19] התיקון נועד למנוע אפשרות של הכרזת נבצרות לגבי ראש הממשלה נתניהו[20] ונעשה חרף ההתנגדות של הייעוץ המשפטי לממשלה.[21] נגד התיקון הוגשה עתירה לבג"ץ בנימוק שזהו חוק פרסונלי. נפסק, ברוב של שישה שופטים נגד חמישה, שהתיקון לחוק יחול רק מהכנסת הבאה.[22][23]
קישורים חיצוניים[עריכת קוד מקור | עריכה]
- נדיב מרדכי, מרדכי קרמניצר, עמיר פוקס, מדריך למחוקק, המכון הישראלי לדמוקרטיה, 2015, הפרק "עקרון כלליות החוק והימנעות מחקיקה פרסונלית", עמ' 61–66
מיכל טמיר, חקיקה פרסונלית – חקיקה סלקטיבית?, חוקים י"ב, 2018- מיכל טמיר, חקיקה פרסונלית, באתר LawFlex, 30 במרץ 2020
- משה בכר, חקיקה פרסונלית – האם המטרה מקדשת את כל האמצעים?, באתר "דיומא", 12 בינואר 2022
- עידן צין, "חוק דרעי": על שחיקת חוקי היסוד המוסדיים, ICON-S-IL Blog, 9 בינואר 2023
הערות שוליים[עריכת קוד מקור | עריכה]
- ^ סוזי נבות, עזמי בשארה ויגאל עמיר נכנסים לחוקה, באתר ynet, 20 בדצמבר 2007;
יוחנן בדר, חוקים השוברים את החוק, חרות, 7 ביולי 1950;
אביעד הכהן, חקיקה אישית מנוגדת לשלטון החוק, באתר ישראל היום, 9 במרץ 2020 - ^ אהרן ברק, מידתיות במשפט, נבו הוצאה לאור, 2010, עמ' 152–153
- ^
חוק הנשיא חיים ויצמן (גמלה ועזבון), התשי"ג-1953, במאגר החקיקה הלאומי באתר הכנסת
- ^ חוק החברה לישראל בע"מ, התשכ"ט-1969, במאגר החקיקה הלאומי באתר הכנסת
- ^ חוק לאישור מינויי שופטים של בית המשפט העליון, התש"י-1950, במאגר החקיקה הלאומי באתר הכנסת
- ^ שמעון שטרית, על השפיטה - מערכת הצדק במשפט, ידיעות ספרים, 2004, עמ' 82–83
- ^ חוק שלילת תשלומים מחבר הכנסת ומחבר הכנסת לשעבר בשל עבירה, התשע"א-2011, במאגר החקיקה הלאומי באתר הכנסת
- ^ הכנסת אישרה את "חוק בשארה", באתר מאקו, 14 בפברואר 2011
- ^ נדיב מרדכי, מרדכי קרמניצר, עמיר פוקס, מדריך למחוקק, המכון הישראלי לדמוקרטיה, 2015, הפרק "עקרון כלליות החוק והימנעות מחקיקה פרסונלית", עמ' 65
- ^ מיכל טמיר, חקיקה פרסונלית – חקיקה סלקטיבית?, חוקים י"ב, 2018, עמ' 201–202
- ^ שם, עמ' 203
- ^ רועי בר, חוק יסוד עבור הרפובליקה הפדרלית של גרמניה - זכויות היסוד, באתר Academia.edu
- ^ 36. Limitation of rights, Constitution of the Republic of South Africa, 1996
- ^ United States v. Brown, 381 U.S. 437 (1965)
- ^ מיכל טמיר, חקיקה פרסונלית – חקיקה סלקטיבית?, חוקים י"ב, 2018, עמ' 194–195
- ^ בג"ץ 6971/11 איתנית מוצרי בניה בע"מ נ' מדינת ישראל ואחרים, ניתן ב־2 באפריל 2013
- ^ חוק-יסוד: הממשלה (תיקון מס' 11), ס"ח 3011 מ-27 בדצמבר 2022
- ^ בג"ץ 6971/11 איתנית מוצרי בניה בע"מ נ' מדינת ישראל ואחרים, ניתן ב־2 באפריל 2013
- ^ חוק־יסוד: הממשלה (תיקון מס' 12), ס"ח 3031 מ-27 במרץ 2023
- ^ עמיר פוקס, "הצעת חוק יסוד:הממשלה (תיקון–נבצרות ראש הממשלה)", המכון הישראלי לדמוקרטיה, 23 בפברואר 2023.
- ^ יהונתן ליס, הח"כים אישרו: החוק שימנע את הוצאת נתניהו לנבצרות יובא להצבעה בקריאה שנייה ושלישית, באתר הארץ, 21 במרץ 2023.
- ^ בג"ץ 2412/23 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' הכנסת ואחרים, ניתן ב־3 בינואר 2024
- ^ בג"ץ: החוק שמונע הוצאת ראש ממשלה לנבצרות לא יחול בכנסת הנוכחית, תומר גנון, כלכליסט, 3 בינוןאר 2024
