הפרטה

מתוך ויקיפדיה, האנציקלופדיה החופשית
קפיצה אל: ניווט, חיפוש

הַפְרָטָה היא הליך בו מועבר או נמכר רכוש ממשלתי לידיים פרטיות והופך להיות קניין פרטי. הליך מנוגד, בו נקנה או נלקח קניין פרטי על ידי הממשלה מכונה הלאמה.

המונח מקושר לעתים קרובות עם מכירתן של חברות ממשלתיות או שירותים ציבוריים לחברות פרטיות. שירותים וחברות כאלו כוללים בין השאר ארגונים העוסקים באספקת שירותי תשתית ותעשייה, כמו חברות העוסקות במחצבים, חשמל ואנרגיה, מים, תחבורה, ותקשורת. תחומים אחרים בהם מתקיימות פעולות הפרטה הם בשירותי הבריאות והחינוך וכן במערכות בנקאות וכספים.

הפרטה מתבצעת במהלך המרת כלכלה בעלת אופי סוציאליסטי, שבה יש מעורבות רבה של המדינה בכלכלה, לכלכלה קפיטליסטית בעלת כלכלת שוק, שבה מעורבותה של המדינה פחותה.

היסטוריה[עריכת קוד מקור | עריכה]

המונח נטבע בשנת 1948 ונכנס לשפה המדוברת בין השאר בעקבות שימוש תכוף בו במגזין אקונומיסט הבריטי בשנות השמונים. פעולות הפרטה בולטות בוצעו בתקופת שלטונה של מרגרט תאצ'ר, ראש ממשלת בריטניה בין השנים 1979 ו-1990. במהלך שלטונה הביאה תאצ'ר להפרטת עשרות חברות.

בעקבות ההפרטה בממלכה המאוחדת הופיעו יוזמות הפרטה במדינות רבות, תחילה בעיקר במדינות האנגלו-סקסיות ומאוחר יותר בכל רחבי העולם. כיום, יש לרוב מדינות העולם תוכנית הפרטה כלשהי.

סוגי שירותים בהם מתבצעת הפרטה[עריכת קוד מקור | עריכה]

השירותים הציבוריים הנפוצים בהם מתבצע תהליך הפרטה שייכים בעיקר לאחד מארבעה סוגים של גופים, שכולם קמו או נוצרו החל משנות השלושים ובעיקר אחרי מלחמת העולם השנייה:

  • חברות מולאמות: גופים, מתקנים, או חברות שהיו בבעלות פרטית או פרטית למחצה, אך הולאמו. לדוגמה, הבנקים בישראל הולאמו אחרי משבר מניות הבנקים בשנת 1983.
  • שירותי רווחה: שירותים שנוסדו במסגרת מה שמכונה מדינת הרווחה. שירותים אלו כוללים גם שירותים שיצרה המדינה בעצמה וגם שירותים שהופעלו על ידי מלכ"ר והולאמו באופן מלא או חלקי.
  • מוסדות חדשים: שירותים או מוסדות שנוצרו בעקבות התפתחויות חדשות (בעיקר טכנולוגיות) והולאמו על ידי המדינה או נוצרו במתכונת ממשלתית מלכתחילה. שידורי הטלוויזיה בישראל הם דוגמה למוסד חדש כזה.
  • אחוזי בעלות: שירותים או מוסדות פרטיים שבהם יש לממשלה אחוז מסוים ויכולת להשפעה על מדיניות וניהול החברה.

דרכי הפרטה[עריכת קוד מקור | עריכה]

דרכי הפרטה הינן השיטות המסוימות שמיושמות להפרטה מדינית. מכיוון שתחום זה רחב ומגוון, קיימות דרכים רבות לביצוע ההפרטה.

אסטרטגיות הפרטה[עריכת קוד מקור | עריכה]

דרכי ההפרטה אלו מושפעות בראש ובראשונה מאסטרטגיית ההפרטה העומדת מאחוריהן. במובן זה ניתן לעשות הבחנה בין כמה אסטרטגיות שונות.

אסטרטגיה טכנוקרטית מול אסטרטגיה פוליטית[עריכת קוד מקור | עריכה]

במובן זה ניתן להבדיל בין הפרטה המבוצעת ישירות על ידי המערכת הפוליטית המרכזית, האחראית על החלטת ההפרטה או על אישורה, לבין הפרטה המבוצעת על ידי בכירי המנהל הציבורי, בהתאם למדיניות כללית שהוכתבה על ידי המערכת הפוליטית.

בגישה הטכנוקרטית משווים אנשי המנהל הציבורי שירותים, ארגונים ונכסים שונים לסטנדרט מסוים שנקבע על ידי המערכת הפוליטית, וההחלטה בנוגע להפרטה הינה בהתייחס לכל גורם באופן נפרד (הפרטה זו הינה הפרטה חלקית).

לעתים המופקדים על התהליך אינם מבצעים אותו ברוח המדיניות הכללית, שכן הם בעלי אינטרסים בזכות עצמם, ולרוב חוששים לפגיעה במעמדם עקב ההפרטה.

הגישה הפוליטית הינה מלאה יותר, ומביאה בחשבון את מכלול הגורמים הפועלים במרחב בו נעשית ההפרטה. בהתאם לכך, נהוגים בגישה זו הצעדים הבאים:

  • יצירת דעת-קהל התומכת במגזר הפרטי, בתחרות ובפעולה על-פי אינטרס רווחי-אנוכי, תוך בדיקת הרקע התחוקתי להפרטה.
  • יצירת דעת קהל התומכת בהפרטה, תוך הימנעות מיצירת מחלוקות בנושא על ידי צעדים הגוררים התנגדות.
  • בניית צוות מומחים לבחינת ההפרטה ואפשרויותיה. צוותים אלו עשויים להיות בעתיד גורמים הדוחפים להפרטה.
  • בחירת תוכניות הפרטה שסיכויי הצלחתן גדולים על-מנת לחזק את התמיכה בהפרטה.
  • בחירת מטרות הפרטה המצויות במרחב פוליטי תומך יחסית.
  • הכנת הארגון להפרטה.
  • הפרטה, תוך השארת תנאי ההעסקה הנוכחיים ברמתם בטווח הקצר, על מנת למנוע התנגדות העובדים בסמוך למועד ההפרטה.
  • יצירת הסכמים אישיים עם בכירי הארגון על מנת להביא לקניית הסכמתם להפרטה או עזיבתם את הארגון.

אסטרטגיה מכוונת מול היענות ללחצי השוק[עריכת קוד מקור | עריכה]

אסטרטגיה מכוונת הינה הפרטה בה החלטות הממשלה הן שמביאות להפרטה. בתחום זה נכללות כל פעולות ההפרטה הממשלתיות, הימנעות מכוונת של הממשלה מהמעורבות במשק, וכן עידוד מכוון של היוזמה הפרטית.

היענות ללחצי שוק הינה שיטת הפרטה בה יוזמות פרטיות המונעות מכוחות שוק טהורים מחליפות תחומים שונים של המגזר הציבורי מיוזמתן, ומתערבות בו.

דוגמאות להפרטה מסוג זה הינן קניית רחובות על ידי התארגנות של תושביהם בארצות הברית, התפתחות שירותים פרטיים לכבאות באריזונה, באורגון, באטלנטה ובאילינוי, והתפתחות החינוך האפור בישראל.

אסטרטגיה ישירה מול אסטרטגיה זוחלת/עקיפה[עריכת קוד מקור | עריכה]

במובן זה ניתן להבחין בין אסטרטגיה ישירה הנעשית במהלך רשמי, מוכרז מהיר יחסית לעתים אף מתוקשר, לבין נקיטת שורת צעדים הפרוסים על פני תקופה זמן ארוכה. הגישה הזוחלת מועדפת לעתים קרובות שכן היא מנטרלת את ההתנגדות הציבורית להפרטה במישור התקשורתי.

הפרטה זוחלת מכוונת לשינוי המשק בכיוון של שימוש בשיקולים רווחים, וכן להגבלת השירות הציבורי, ויצירת מצב בו המנהל הציבורי אינו עומד בדרישותיו. פגיעה מכוונת ואיטית בפעילותו של המנהל הציבורי עשויה להביא לתמיכה ניכרת בהפרטתו.

הטלת תשלום או העלאתו הינה דוגמה עיקרית של הפרטה זוחלת. גורם זה יוצר דינאמיקה תחרותית במגזר הציבורי, ומאפשר חדירה של גורמים פרטיים למגזר זה.

דוגמה אחרת הינה קיצוץ במנהל הציבורי (בתקציב או בפיטורי עובדים), המביא לירידת איכות השירות. דוגמה דומה הינה המעבר לקבלנות משנה, אשר עשויה ליצור תלות במגזר הפרטי ובשיקולי רווח, וכן ירידה באיכות השירות הציבורי, שהממשלה אינה מואשמת בה.

דוגמאות נוספות הינן קיצוץ בתמיכות כלכליות שונות (תשלומי העברה, סבסודים וכו'), בצד הגברת התמיכות במגזר הפרטי ובצרכניו.

טכניקות הפרטה מדינית[עריכת קוד מקור | עריכה]

בהתאם לגיוון הרב בדרכי ההפרטה, מצביעים החוקרים על שיטות הפרטה רבות ושונות. החוקר לונדרוויסט הצביע ב-1988 על כ-14000 אופני הפרטה שונים, סאבאס הצביע ב-1987 על שמונה שיטות הפרטה המסווגות על-פי עוצמתן, ופיירי הראה ב-1988 21 שיטות הפרטה.

סוגי הפרטה[עריכת קוד מקור | עריכה]

ישנו מגוון רחב של שיטות וסוגי הפרטה. העיקריים שבהם הם:

  • מכירת והחכרת נכסים: מכירה או החכרה לטווח ארוך של נדל"ן, מפעלים או שירותים כמו שדות תעופה או חשמל, לחברות פרטיות. ישנם הסדרים נוספים כמו מכירת הנכס לגורם פרטי והחכרתו חזרה לממשלה; קנייה על ידי העובדים; וקנייה דרך אופציות על ידי ההנהלה הציבורית.
  • פיתוח והפעלת תשתית: המגזר הפרטי בונה, מממן ומפעיל תשתית ציבורית (במיוחד כבישים או בנייה) ומממן את עלות הבנייה באמצעות אגרות הנגבות מאזרחים המשתמשים בתשתית זו. ישנן כמה טכניקות נפוצות כאן:
  • בנה-הפעל-העבר (BOT): המגזר הפרטי מתכנן, מממן, בונה ומפעיל את המתקן למשך החוזה. בסוף התקופה, הבעלות חוזרת לממשלה (לרוב, לצורך מכירה או החכרה חוזרת).
  • בנה-העבר-הפעל (BTO): לפי שיטה זו המגזר הפרטי בונה את המתקן ומעבירו לרשות הממשלה עם סיום הבנייה.
  • בנה-החזק-הפעל (BOO): המגזר הפרטי מקבל בעלות מלאה על המתקן עם סיום הבנייה ומפעילו בהתאם לחוזה הראשוני.
  • מיסחור: הממשלה מפסיקה לספק שירות מסוים ומאפשרת למגזר הפרטי לספקו. פעולה זו מכונה 'הסרת שירות' ואינה מלווה בהכרח במכירה של נכס ממשלתי כלשהו, אך פעמים רבות כרוכה בפירוקו של שירות ממשלתי שעסק בתחום זה. וריאציה של גישה זו היא פעולה של הקטנת אחוזי בעלות שבה הממשלה מקטינה במידה ניכרת את אחוזי הבעלות שלה בגוף והופכת אותו בכך לפרטי.
  • זיכיון: מתן זכות בלעדית לחברה פרטית לספק שירות בשטח גאוגרפי מסוים, במקום או שלא במקום שירות ציבורי.
  • מיקור חוץ (Outsourcing): חתימה על חוזה עם ארגון פרטי לאספקת שירות או חלק משירות. שיטה זו נפוצה ברמה העירונית והארצית. וריאציה של שיטה זו מאפשרת תחרות בין גורמי פנים בגוף הציבורי לגורמי חוץ על אספקת שירותים מסוימים או חלקם.
  • קורפורטיזציה: ארגון גוף ממשלתי כגוף עסקי. גוף זה הופך לחברה ממשלתית ונדרש לשלם מסים, לגייס הון מהציבור (בלי גיבוי ממשלתי) ולפעול בהתאם לעקרונות שוק רגילים וללא התערבות ממשלתית בענייני כוח אדם, השקעה ותקציב.
  • ניהול חיצוני: חתימה על חוזה להפעלת מתקן או שירות באמצעות חברה פרטית. נפוץ במיוחד ביחס למתקנים כמו שדות תעופה, אולמות ואצטדיונים, אולמי ועידות, וכדומה.
  • תחרות מעורבת: פתיחת התחרות במתן רישיון לאספקת שירות ציבורי לתחרות בין גופים ציבוריים ופרטיים. תחרות כזו מיועדת במקרים רבים לכפות על גורם פנים בתוך הגוף הציבורי לעמוד בתקנים מחייבים מסוימים.
  • עזרה עצמית: שירות ציבורי מועבר מטיפול ממשלתי או ציבורי לטיפולו של ארגון שלא למטרות רווח או קבוצת תושבים. פעולה זו אינה הפרטה בפועל ומיושמת לרוב כשיטה להגבלת הקצאת תקציבים שקשה לבצעה בתוך הארגון הממשלתי.

הפרטה מוניציפלית[עריכת קוד מקור | עריכה]

הפרטה מוניציפלית הינה תהליך בו רשות מקומית מעבירה חלק מתחומי פעילותה לצורת ניהול רווחית, או למגזר הפרטי והוולונטרי, כלומר- מפריטה את פעילויותיה. הפרטת הרשויות המוניציפליות הינה חלק משני לתהליך הפרטה מדינית, ולרוב תלויה בה.

לרוב נעשית ההפרטה המוניציפלית בקבלנות חוזית, בתחומים כגון שירותי אירוח, ניהול משאבי אנוש, שירותי כביסה ועוד. עם התחזקות מגמות ההפרטה המדינית החל משנות ה-80 של המאה ה-20, התחזקו גם מגמות ההפרטה המוניציפלית.

דוגמה לתהליך כזה הינו הפרטת שירותי איסוף האשפה בבריטניה, בו נעשתה העברה לקבלני משנה. על פי כתב העת Public Service Review ב-1983 היו 31 רשויות עירוניות שעשו שימוש בקבלני משנה, ב-1984- 55 רשויות, ב-1985 – 75, וב-1986 – 140. דוגמה נוספת הינה חברת Falck הפרטית בדנמרק, שהוקמה ב-1906 ובידיה הופקד ניהול שירותי החרום וההצלה, בשיעור של כמחצית מהאוכלוסייה (לה ניתנה בחירה בינה לבין המערכת הציבורית).

טיעונים בעד ונגד הפרטה[עריכת קוד מקור | עריכה]

תומכי ההפרטה[עריכת קוד מקור | עריכה]

תומכי ההפרטה מעלים שורה של טיעונים כלכליים ומוסריים בתמיכה בה[דרוש מקור]:

  • גופים בניהול ממשלתי אינם פועלים ביעילות, נוטים לשחיתות וחשופים להשפעה פוליטית הרבה יותר מגופים פרטיים.
  • הדאגה לרווח פרטי של בעלים פרטיים היא המתכון הטוב ביותר המוכר לנו להבטחת יעילות התנהלותו של מוסד.
  • הפרטתו של גוף או שירות מובילה בדרך כלל להורדת מחיריו ושיפור באיכות השירות בהשוואה למצב לפני ההפרטה.
  • הפרטה מניבה הכנסות גדולות לממשלה, בעיקר דרך עצם פעולת המכירה והחזקה במניות.ההכנסות הגדולות אף מאפשרות לממשלה להחזיר יותר חובות ומצריכות פחות גיוס הלוואות חדשות על הריבית הכרוכה בהן, והמשמעות המקרו כלכלית הנובעת מכך.
  • שיתוף העובדים והציבור במכירת המניות מבטיח המשך הנאה של הציבור מרווחי החברה המופרטת.
  • המשך החזקה ממשלתית בחברה מולאמת פסול מבחינה מוסרית וסותר את עקרונות חופש הפרט.
  • הפרטה מסייעת להפחתת שיקולים לאומניים בחברות הקשורות בקרבה למדינה ויוצרת מצב של שיקול כלכלי בלבד, ולכן מסייעת למיעוטים, כמו המיעוט הערבי בישראל למשל.

מתנגדי ההפרטה[עריכת קוד מקור | עריכה]

מתנגדי ההפרטה מעלים שורה של טיעונים כלכליים ומוסריים כנגד הפרטה[דרוש מקור]:

  • הפרטה תוביל לצמצום השקיפות של נותן השירות: קל יותר לדרוש שקיפות מהממשלה מאשר מחברה פרטית.
  • הפרטה פוגעת ברמת השירותים, שכן חברה כלכלית צריכה להיות חסכונית כמה שיותר, על מנת לשמור על רווחים גדלים והולכים.
  • עלות גופים פרטיים יכולה להיות גבוהה מהתועלת אם הממשלה תחלץ אותם במידה והם קורסים.
  • העובדים בגופים מופרטים מקבלים לרוב תנאי העסקה פחותים מעובדי ממשלה.
  • חלק מהשירותים נדרשים לדעת הטוענים אף כי אינם רווחיים להפעלה באופן פרטי.
  • ההכנסות מגופים ממשלתיים זורמות לכיס הממשלה בעוד שהכנסות מגופים מופרטים זורמות לכיסי בעלי המניות.
  • הפרטה מובילה לריכוזיות.
  • מחירי השירותים בעסק פרטי עלולים למנוע את צריכתם על ידי אנשים שאין ידם משגת לרוכשם.
  • במדינות שבהן יש קשר חזק בין הון לשלטון, לעתים נעשות הפרטות במחירים לא ריאליים.

לטענתם של מתנגדי ההפרטה, במצבים רבים תהליך ההפרטה מושחת וכולל "מכרזים תפורים," העדפה שלא ממין העניין לגורמים מסוימים, ניהול כושל של ההפרטה, מכירת שירותים במחירים של "מכירת חיסול," והשפעה מופרזת ולא הוגנת של "מקורבים לשלטון" על הליך המכירה. כתוצאה מכך, מובילה ההפרטה ברוב המקרים לריכוז החברות המופרטות בידיהם של קומץ בעלי הון, ההופכים לבעלי הכוח האמיתי במדינה.

תגובתם של תומכי ההפרטה מצביעה על כך שהפתרון להליך מכירה מושחת מצד הממשלה אינו בהשארת השירותים בידי אותה ממשלה מושחתת, אלא בחתירה להפיכת תהליך המכירה למושחת פחות, במיוחד באמצעות הקפדה על שקיפות וגילוי נאות בתהליך המכירה כדי לצמצם את האפשרות להשפעה לא ראויה של "מקורבים לשלטון" על הליך המכירה; ובאמצעות בחירה בשיטת הפרטה נכונה: העדפה של מכירה מלאה ופתיחת השוק לתחרות על פני זיכיונות זמניים וקורפורטיזם, המשמרים את כוחה של הממשלה גם בגוף המופרט לכאורה.

ראו גם[עריכת קוד מקור | עריכה]

לקריאה נוספת[עריכת קוד מקור | עריכה]

  • איל פלג, ההפרטה כהצברה - גופים מופרטים במשפט הציבורי (הוצאת רמות, תשס"ו, 246 עמודים)

קישורים חיצוניים[עריכת קוד מקור | עריכה]