הצעת חוק יסוד: החקיקה

מתוך ויקיפדיה, האנציקלופדיה החופשית
קפיצה אל: ניווט, חיפוש

הצעת חוק יסוד: החקיקה היא הצעה לחקיקתו של חוק יסוד להבהרה חוקית של סמכות הכנסת לחוקק חוקים, לקבוע את הדרכים לתהליכי החקיקה, להגדיר את עליונות חוקי היסוד על פני חוקים רגילים ולקבוע את סמכות בית המשפט לבטל חוק הסותר הוראה בחוק היסוד.

מאז קום מדינת ישראל, עת ניתנה במגילת העצמאות סמכות הריבון במדינה למועצת העם הזמנית ולאחריה לאספה המכוננת, שנהפכה לימים לכנסת הראשונה, לא נקבעה סמכות הכנסת לחוקק חוקים. שינוי קל התבצע כשנחקק חוק יסוד: הכנסת שהגדיר את הכנסת כבית הנבחרים של המדינה, אך נמנע מלציין את סמכותה לחוקק חוקים. אומנם צוין לבסוף מקור כוחה של הכנסת כבית הנבחרים של העם אך עדיין לא הוגדרו סמכויותיה. תהליך חקיקת החוקים בישראל מתנהל לפיכך ללא בסיס איתן ומסתמך בעיקרו על תקנון הכנסת המגדיר את הדרכים לקבלת חוקים. גם סמכותו של בית המשפט לבטל הוראה שבחוק, כאשר היא סותרת חוק יסוד, לא נקבעה במפורש בחקיקה, אלא נקבעה בפסק דין של בית המשפט העליון, במסגרת המהפכה החוקתית.

לפתרון בעיות אלה הועלו פעמים אחדות הצעות לחוק יסוד: החקיקה, אך הן לא הפכו לחוק.

הגשתה של הצעת חוק יסוד: החקיקה[עריכת קוד מקור | עריכה]

פעמים אחדות הונחה על שולחן הכנסת הצעה לחוק יסוד: החקיקה, ובכולן נפלה:

  • בשנת 1975 הגיש לראשונה שר המשפטים חיים צדוק את הצעת חוק יסוד: החקיקה. הצעתו לא זכתה לגיבוי הממשלה ועל כן נפלה.
  • שלוש שנים לאחר מכן הציע שר המשפטים שמואל תמיר הצעה דומה להצעת קודמו בתפקיד, אך לא התקיים דיון בהצעתו והיא נזנחה.
  • ב-1992 הניח דן מרידור את הצעתו על שולחן הכנסת אך לא דאג לדיון בה ועל כן נזנחה גם היא.
  • התקדמות מה נרשמה ב-1993 כששר המשפטים דוד ליבאי הגיש את הצעתו לשולחן הכנסת והיא אושרה בקריאה טרומית אך נפלה בקריאה שנייה ושלישית, כנראה עקב חוסר תמיכה של הממשלה.
  • בשנת 2000 הגיש יו"ר ועדת חוקה חוק ומשפט, ח"כ אמנון רובינשטיין הצעה דומה להצעת קודמיו, אך היא נפלה בקריאה ראשונה, עקב איום המפלגות החרדיות השותפות בקואליציה להפוך את הצעת החוק להצעת אי אמון בממשלה.
  • בשנת 2012 החל שר המשפטים, יעקב נאמן, לקדם הצעה חדשה לחוק יסוד: החקיקה, ובה קביעה שפסילת חוק משום שהוא סותר הוראה בחוק יסוד היא רק בסמכות בית המשפט העליון בהרכב של תשעה שופטים, וגם לאחר פסילה כזו בסמכות הכנסת לקבוע שהחוק תקף.‏[1]

נושאי הצעות החוק[עריכת קוד מקור | עריכה]

הנושאים שנידונו בוועדת חוקה חוק ומשפט פעמים רבות, והוגשו לא מעט פעמים בנוסח דומה אך לא נתקבלו לבסוף, הם:

  • סמכות הכנסת לחוקק חוקים - הבהרת סמכותה של הכנסת לחוקק חוקים, בניגוד למצב כיום בו היא מוגדרת כבית הנבחרים אך לא מוגדרות סמכויותיה, וסמכות החקיקה שלה נובעת מתקנון הכנסת שהוא תקנון עם תוקף משפטי חלש שכמעט ולא מגובה באמצעות החוק ומחייב רק את חברי הכנסת אך לא רשויות אחרות הדנות בחקיקת הכנסת.
  • סמכות הכנסת לכונן חוקה - לאחר שהאסיפה המכוננת נהפכה לכנסת הראשונה ובתום מושבה, הועלו טענות שמשום שהכנסת הראשונה לא ניצלה את הסמכות שהקנתה לה מגילת העצמאות לכונן חוקה, אזי ניטלה ממנה סמכות זו, ועליה להקים ועדה מכוננת שתורכב מאישי ציבור מקרב העם. בהוספת פסקה זאת לחוק יסוד: החקיקה, תבהיר הכנסת שעדיין נתונה לה סמכות כינון חוקה שאותה ירשה מהאספה המכוננת, כאילו מושבה הינו מושבו.
  • עליונות חוקי יסוד על חקיקה רגילה ועליונותם על הוראות הממשלה - כיום ההסדר המקובל והמקובע בתקנון הכנסת, שאינו מסמך משפטי חזק דיו, מגדיר את יחסי הכוחות בין החלטות המדינה השונות. בפסקה זאת יינתן תוקף משפטי חזק ומחייב לסדרי השלטון התקינים, בו ברור ונהיר כי הוראה אל לה לסתור חקיקת הכנסת (זולת אם היא נתקבלה מתוקף תקנות לשעת חירום), וחקיקה רגילה אל לה לסתור חקיקת יסוד (זולת אם היא נחקקה תחת פסקת התגברות, ראה בהמשך).
  • סמכות ביטול חוקי הכנסת - סמכותו של בית המשפט לביקורת שיפוטית המאפשרת ביטול חוקים של הכנסת - כיום אין הסדר מפורש שמעניק לבית המשפט סמכות לבטל חוקים של הכנסת, אך זו נגזרה כפרשנות במסגרת המהפכה החוקתית. בית המשפט נזהר מאוד כשהחליט לבטל אך סעיפים בודדים בחקיקת הכנסת עקב קבלה בלתי תקינה שלהם שיורדת לשורש העניין, או סתירתם השרירותית לפסקת ההגבלה בחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו או בחוק יסוד: חופש העיסוק, אך לפי עקרונות אלה מוסמך כל בית משפט בישראל לבטל חקיקה של הכנסת. מוצע שסעיף זה יגביל את סמכות ביטול החוקים של הכנסת לבית המשפט העליון בלבד. מוצע גם לחייב מספר מינימלי כדוגמת 9 שופטים בדיון שבו נשקל ביטול חקיקה ראשית.
  • דרך קבלת חוקים - המצב כיום הוא שתקנון הכנסת מגדיר את הפרוצדורה לקבלת חוקים בכנסת. מוצע שפסקה זאת תסדיר את הליך קבלת החקיקה, תחייב רוב מסוים של חברים בבית על מנת להעביר חקיקה רגילה וכן תדרוש מספר מינימלי של תומכים בקבלה או שינוי של חוק יסוד (המספר המוצע בדרך כלל הוא 70) על מנת להעבירו. סעיף זה גם דורש שחוקי יסוד ישונו או יבוטלו רק בחוק יסוד אחר, ולשם כך מחייב את קבלתם של חוקי היסוד בארבע קריאות (בניגוד ל-3 קריאות כיום) כך שבקריאה ראשונה (טרומית) נדרש רוב של החברים הנוכחים במשכן הכנסת, ובקריאה השנייה והשלישית רוב מיוחס כלשהו. הקריאה הרביעית נועדה לעורר את מודעות הציבור בישראל להצעת חוק היסוד ולאפשר זמן לקיום שיח פוליטי בציבור על הצורך שבחוק היסוד, מוצע שבין הקריאה השלישית לרביעית תעבור תקופה של חצי שנה בה לא תעלה ההצעה לקריאה אחרונה.

הצעת החוק הנוכחית[עריכת קוד מקור | עריכה]

על פי הצעת חוק יסוד: החקיקה הנוכחית, בה תומכים שר המשפטים יעקב נאמן ויו"ר הכנסת ראובן ריבלין, בית המשפט העליון יהיה רשאי לפסול חוק שלדעתו סותר חוק יסוד, אך הכנסת תוכל לחזור ולחוקק את החוק ברוב של 65 חכי"ם. באפריל 2012 נפגשו יו"ר הכנסת ונשיא ביהמ"ש העליון והגיעו להסכמות בעניין הצעת החוק‏[2]

טיעונים בעד ונגד חוק יסוד: החקיקה[עריכת קוד מקור | עריכה]

טענות המצדדים בהצעת חוק היסוד[עריכת קוד מקור | עריכה]

תומכי הצעת חוק יסוד: החקיקה מצביעים על מבנה משפטי רעוע שעליו נשענת הכנסת בבואה לחוקק חוקים ולהסדיר את יחסי השלטון בינה לבין הממשלה ובית המשפט העליון. המבנה הקיים כיום מאפשר לכנסת לחוקק חוקים מכורח היותה בית הנבחרים של העם (על פי חוק יסוד: הכנסת) ולא כיוון שהוסמכה לזאת. חקיקת חוק יסוד: החקיקה תקרב את ישראל למשפחת העמים הנאורים בה שוררת כבר חוקה המגדירה את יחסי רשויות השלטון במדינה ואת סמכותם (למשל, בחוקת ארצות הברית ניתנות בפירוש כל סמכויות החקיקה לקונגרס). חוק יסוד: החקיקה, שאמור להוות חלק מרכזי בפרק סדרי המשטר בחוקה העתידית לישראל חסר עד כה, ובמקומו מוגדרת סמכות הכנסת לחוקק מתוקף תקנון הכנסת שזה בלבדו אינו מסמך בעל ערך משפטי מחייב שכן הוא אינו מעוגן בחקיקה בעצמו. יתרה מזאת, תומכי הצעת החוק מודאגים מהמצב השורר היום שבו בתי המשפט בישראל, על כל דרגיהם, יכולים לפסול חוקים של הכנסת בפסיקה המתקבלת אף על ידי שופט אחד, ואף סמכות זו שנטלו בתי המשפט בישראל אינה מפורשת בחוק כלשהו. נוצר מצב מסוכן שבו חקיקת הכנסת יכולה להתבטל למפרע בידי בתי המשפט בישראל, ואם לא די בזאת, התקנות לשעת חירום מעניקות גם לממשלה סמכות לבטל חקיקה של הכנסת שלא קיבלה מידיה הגנה מפני תקנות אלו.

המצדדים מציעים כפשרה הוספת פסקת התגברות (או פסקת הסתייגות) לסעיפי חוק היסוד שיאפשרו לכנסת למשך תקופה מוגבלת (מוצע שבין 5 ל-10 שנים) לחוקק חוקים הסותרים את חוקי היסוד על אף עליונותם, אם צוין הדבר בפירוש. כמו כן תינתן האפשרות לכנסת לחוקק חוקים לתקופה מוגבלת (מוצע ש-4 שנים) שיבטלו פסיקות של בית המשפט העליון המבטלות חוק או הוראה הסותרים חוק יסוד. אין הסכמה האם על סעיף זה להיות תקף לתקופה מסוימת או להישאר על כנו. כמו כן אין הסכמה באשר למועד שבו הסעיף יאבד מתוקפו - האם לאחר תקופה מסוימת הוא יחדל מתוקפו זולת אם רוב מיוחס החליט להאריכו, או שמא הוא ימשיך להתקיים כל עוד רוב מיוחס לא החליט להסירו.

טענות המתנגדים להצעת חוק היסוד[עריכת קוד מקור | עריכה]

בכנסת קמו קבוצות שונות המתנגדות לניסיונות החוזרים ונשנים להעלות את הצעת חוק היסוד לאישור בכנסת. בין המתנגדים נמצא מחנה החרדים המאמינים שקבלת חוק היסוד עלולה להוביל מתחת לפני השטח ליצירת של חוקה שתהיה מושתתת על חוקי היסוד. אין הם רואים בעין יפה את יצירת ההיררכיה בין חוקי היסוד, החוקים והממשלה. יותר מכך יש בהם חשש מהגדרת סמכותה של הכנסת לחוקק חוקים שכן לפי אמונתם המקרא ופרשנויות גדולי התורה הם החוקים העליונים וכל יצירה אנושית אחרת הסותרת את המקרא ופרשנויות גדולי התורה אינה לגיטימית ואילו חוקים התואמים את המקרא הם מיותרים שכן הם רק מביאים תוקף אחר למקרא שמצוותיו הן בגדר חוק זה מכבר לחרדים ולדתיים.

מחנה מתנגדים אחר, אם כי לא מגובש, הם חברי כנסת מכל גוני הקשת הפוליטית החוששים מאיבוד כוחם הרב לטובת בית המשפט העליון והקשחת הדרכים להעלות ולהעביר הצעות חוק ברוב מקרי, ובפרט הצעות חוק פרטיות שלרוב סיכויי קבלתן הוא אפסי (כאשר הממשלה אינה תומכת בהן). אילו נתקבלה הצעת חוק יסוד: החקיקה בשנות ה-70, עת הוצעה לראשונה, ניתן להניח בסבירות גבוהה שחוקי יסוד חשובים נוספים כמו חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו וחוק יסוד: חופש העיסוק לא היו מגיעים כלל להצבעה בקריאה שנייה, שלישית ורביעית, והמהפכה החוקתית לא הייתה יוצאת לדרכה מעולם. כדברי יו"ר ועדת חוקה חוק ומשפט של הכנסת ה-16, ח"כ מיכאל איתן בדיוני הוועדה במטאפורה על חששות חברי-הכנסת: "תנו להם לחברי הכנסת לא לזרוק את המפתחות במכה אחת לים. תנו להם להעיף את זה ככה, בגובה גבוה, אולי הם יספיקו לרוץ ולתפוס את זה בשנייה האחרונה, ולזרוק את זה עוד פעם. אבל אל תגידו להם, תשמעו, תזרקו את זה ישר לתוך המים ולא תוכלו יותר להוציא את זה לעולם, כי הם לא ירצו."

טיעון נוסף נגד החוק הוא שהגדרה ברורה וחוקית של סמכות הכנסת לחוקק חוקים והבהרת ההיררכיה בין חוקי היסוד לחוקים רגילים ולהוראות תקטין את השפעתן של תקנות לשעת חירום הנובעות ממצב החירום השורר בישראל. כמו כן אם יחקק חוק יסוד: החקיקה, יהפכו אוטומטית חוקי יסוד אחרים שאינם מוגנים מפני תקנות לשעת חירום, כגון חוק יסוד: מבקר המדינה וחוק יסוד: מקרקעי ישראל, לבני הגנה ובכך תוגבל משמעותית האפקטיביות שבידי התקנות לשעת חירום, שיאלצו להיות כפופים מעתה לשורה של חוקי יסוד, המונעים מן הממשלה להתקין תקנות שרירותיות הפוגעות בסדרי מנהל תקין ובזכויות האדם.

טיעון נוסף נגד חקיקת חוק יסוד: החקיקה היא הטענה שהוא מהווה חוקה בזעיר אנפין. החוק מסדיר את החלק הפרוצדורלי של קבלת חוקים על ידי הכנסת, את עצם סמכותה לקבל חוקים, את היררכיית החוקים ואת סמכות בית המשפט לפסול חוקים. נושאים אלה אמורים להיות מוסדרים בחוקה, ואם חוק היסוד המוצע היה מאוגד לחוקה, הוא בוודאי היה הפרק המעשי של החוקה שנותן לה תוקף ועליונות על פני חקיקה רגילה, צווים, פקודות ותקנות. לכן, בעצם קבלתו הוא מונע את הכנסת מלבטלו בדרך רגילה על ידי רוב רגיל ומשדרג באופן אוטומטי שורה של חוקי יסוד למעמד משפטי רם יותר מחקיקה רגילה, ובכך הופך את חוקי היסוד האלו לפרקים בני תוקף בחוקה שעדיין לא גובשה. לכן קבלת חוק יסוד: החקיקה תיצור למעשה מצב חדש בו יש למדינה חוקה אך היא אינה מאוגדת למסמך אחיד. בנוסף לכך, בניגוד לחוקה שמכוננת בדרך כלל על ידי גוף מכונן שנוצר אחרי הפיכה, מהפכה או החלטה להקמתו בידי ממשל מסוים, החוקה הזו תחוקק על ידי בית הנבחרים הרגיל של המדינה ולא תובא לאישור במשאל עם כנהוג בחוקות מקובלות אחרות בעולם.

ראו גם[עריכת קוד מקור | עריכה]

קישורים חיצוניים[עריכת קוד מקור | עריכה]

הערות שוליים[עריכת קוד מקור | עריכה]

  1. ^ תזכיר חוק-יסוד: החקיקה, באתר "קשרי ממשל"
  2. ^ ישראל היום, 23.04.12,עמוד 11, גדעון אלון