סגן שר

בישראל, סגן שר הוא תפקיד במשרד ממשלתי. רק במיעוט ממשרדי הממשלה מכהן סגן שר, בנוסף לשר הממונה על המשרד. תפקיד סגן שר ניתן, לרוב, כתגמול למפלגה או לחבר הכנסת במסגרת הסכם קואליציוני. בתיקון לחוק יסוד: הממשלה, שנכנס לתוקף החל מהבחירות לכנסת העשרים, נקבע שמספר סגני השרים לא יעלה על ארבעה אך הוראה זו הושעתה לגבי ממשלה שכוננה בתקופת הכנסת העשרים, ולבסוף בוטלה בכנסת העשרים ושלוש.

מעמדו של סגן שר

בממשלה הראשונה לא כיהנו סגני שרים, והתפקיד עוגן לראשונה בחוק המעבר ב-1951. שר המשפטים, פנחס רוזן, שהציג את הצעת החוק בקריאה הראשונה ציין כי "הממשלה הודיעה, בזמן התייצבותה לפני הכנסת, שבדעתה למנות סגני שרים שלא יהיו חברי הממשלה, ולא יטלו מאומה מאחריותם של השרים, אלא יהיו עוזרים לשרים, בעיקר בעבודתם הפרלמנטרית". נוסחו של הסעיף בחוק המעבר קבע כי "סגן שר יפעל, במשרד ובכנסת, בשם חבר הממשלה שמינה אותו, במסגרת העניינים שהוקצו, והסמכויות שהוענקו לו על ידי אותו חבר הממשלה". חודש וחצי לאחר כניסתו לתוקף של התיקון בחוק המעבר, מונה סגן השר הראשון, ראובן שרי, במשרד התחבורה.

כשנחקק חוק יסוד: הממשלה ב-1968, נקבע בו מעמדו של סגן השר, במקום הסעיפים בחוק המעבר. סעיף 35 בחוק היסוד קבע כי "סגן שר יפעל, בכנסת ובמשרד שנתמנה לו, בשם השר שמינה אותו ובמסגרת העניינים שמסר לו השר". ההבדל המשמעותי בין הסעיפים הוא שהשר אינו יכול עוד להאציל מסמכויותיו הסטטוטוריות לסגנו, אלא רק להעביר לו את האחריות על עניינים שונים. בית המשפט העליון עמד על כך בבג"ץ ביטון, בו קבע כי סעיף בהסכם הקואליציוני בין הליכוד לבין אגודת ישראל, שקבע כי סגן שר העבודה והרווחה מטעם האחרונה יפעל במשרד כ"שר לכל דבר", בטל, מאחר שהוא עומד בניגוד להוראות חוק היסוד.

לפי חוק יסוד: הממשלה סגן שר חייב להיות חבר הכנסת, ואין למנות את מי שפרש מסיעתו לתפקיד בתקופת כהונתה של אותה כנסת. הוראה זו אינה חלה על התפלגות סיעה בתנאים שנקבעו בחוק הבחירות לכנסת. שר יכול למנות למשרד סגן שר אחד או שני סגני שרים, אך לא יותר מכך, בכפוף לאישור הכנסת.

בהתאם להוראה זו ובניגוד לתפקיד שר, סגן שר לא ימשיך לכהן בתפקידו כאשר הושבעה כנסת חדשה אם הוא לא נבחר לכהן בה.

ברוב ממשלות ישראל כיהנו שני סגני שרים או יותר, כאשר חריגים לכך היו הממשלה הראשונה וכן ממשלותיהן קצרות המועד של משה שרת (הממשלה השישית) וגולדה מאיר (הממשלה ה-16). גם בחודשים הראשונים לכהונתה של הממשלה ה-31 לא כיהנו סגני שרים, עד שאפרים סנה מונה לסגן שר הביטחון.

כהונת סגן שר מסתיימת במקרים הבאים: התפטרות; פיטורים בידי ראש הממשלה, הממשלה, או השר הממונה על המשרד; העברת השר הממונה מתפקידו; כינון ממשלה חדשה; סגן השר חדל לכהן כחבר הכנסת (למעט במקרה של ניצול תיקון מס' 42 לחוק יסוד: הכנסת, "החוק הנורווגי").

בממשלת חילופים, סגני השרים, בדומה לשרים, יהיו בעלי זיקה לראש הממשלה או לראש הממשלה החלופי, שתיקבע בעת מינויים. ראש הממשלה לא יכול לפטר סגן שר שזיקתו אל ראש הממשלה החלופי, וראש הממשלה החלופי יכול לפטר סגן שר שזיקתו אליו, על אף שאינו ראש הממשלה. שר לא יכול לפטר את סגנו אם לסגן זיקה שונה מלשר.

במהלך כהונתה של הכנסת העשרים ושלוש, ניתן למנות שני סגני שרים לשר אחד.

הדואליות בין תפקידיו של סגן השר בכנסת ובממשלה

סגני השרים אמנם אינם חלק מהממשלה, אך הם נחשבים לחלק מהרשות המבצעת, ולכן מוטלות עליהם מגבלות שאינן מוטלות על חברי הכנסת מן השורה. השופט אליקים רובינשטיין, שהתייחס לדואליות זו, כינה את המצב בו הם מצויים "מצב אנדרוגיני" (אנדרוגינוס הוא אדם בעל מאפיינים זכריים ונקביים).

לפי תקנון הכנסת, סגני שרים אינם רשאים ליזום הצעות חוק, ואינם רשאים לכהן כיושב ראש הכנסת, סגנו או כיושב ראש ועדה מוועדותיה. בשנת 2008 תוקן התקנון ונקבע כי סגני שרים לא יוכלו להיות חברים בוועדות הכנסת (פרקטיקה שממילא הייתה נהוגה). תיקון זה עמד בתוקפו כשנה, בטרם הוחזר לקדמותו, לאחר כינונה של הממשלה ה-32. עם זאת, בהסדר המחודש נקבעו מספר מגבלות, לפיהן סגני שרים אינם יכולים לכהן כחברים בוועדת הכספים, בוועדה לענייני ביקורת המדינה ובוועדה המפקחת על המשרד בו הם מכהנים.

ב-1982 עתר חבר הכנסת מרדכי וירשובסקי לבג"ץ, בדרישה שיקבע כי מינויו של חבר הכנסת דב שילנסקי כנציג הכנסת בוועדה לבחירת שופטים פקע עם מינויו לסגן שר. וירשובסקי טען כי בהיותו של שילנסקי חלק מהרשות המבצעת, הוא אינו יכול עוד לשמש כנציג הכנסת, וכי מדובר בניגוד עניינים. דעת הרוב, של השופטים יצחק כהן ומשה בייסקי הייתה כי הוראות חוק השופטים דאז, שקבעו כי נציגי הכנסת ממשיכים לכהן בוועדה גם לאחר הבחירות, עד לבחירתם של נציגים חדשים (אף אם לא נבחרו בעצמם לכנסת), מאפשרות את המשך כהונתו בוועדה. שלמה לוין, שהיה במיעוט, סבר כי אכן נוצר ניגוד עניינים שיש בו כדי למנוע את המשך הכהונה.

סגני שרים במשרדים שבהם אין מכהנים שרים

בכמה מהממשלות כיהנו סגני שרים במשרדי ממשלה שבהם לא כיהנו שרים. הראשון בהם היה יצחק רפאל שכיהן כסגן שר הבריאות בין הממשלה העשירית לממשלה ה-12. אמנם חיים משה שפירא כיהן פורמלית כשר הבריאות, אלא ששפירא כיהן במקביל גם כשר הפנים, והוא הותיר את הטיפול בענייני משרד הבריאות לרפאל.

כהונה של סגן שר במשרד שאין מכהן בו שר תיתכן באחד מארבעה מקרים אופייניים:

• כאשר בקואליציה שותפה יהדות התורה, שמעדיפה כי נציגיה בממשלה לא יכהנו כשרים. בניגוד לסברה המקובלת, מעולם לא התקבלה החלטה גורפת שלא למנות שרים מטעם יהדות התורה או מרכיביה, אגודת ישראל ודגל התורה.
• כאשר ראש הממשלה מחזיק במשרד ממשלתי נוסף באופן קבוע ובמטרה לכהן בו באופן פעיל, לעיתים הוא ממנה סגן באותו משרד ממשלתי (למשל, מרדכי גור שימש כסגן שר הביטחון כאשר יצחק רבין היה ראש הממשלה ושר הביטחון).
• פשרות קואליציוניות הנובעות ממפתח חלוקת התיקים. כך, למשל, שימש יולי אדלשטיין כסגן שר הקליטה בממשלת שרון הראשונה, מאחר שמינוי שני שרים מטעם סיעתו, ישראל בעליה, שבה היו 4 חברי כנסת, היה מביא לייצוג-יתר שלה בממשלה, ואילו מינוי של שר אחד בלבד היה מקפח אותה.
• כאשר התפטר השר האחראי, כאשר קיים סגן שר למשרד, וראש הממשלה מחזיק בתיק, אך לא משמש כשר בפועל (רוחמה אברהם כיהנה כסגנית שר הפנים כחצי שנה, לאחר התפטרות אופיר פינס מתפקיד השר).

מקרים מהסוג הראשון והשלישי עוררו לא פעם ביקורת, מאחר שכוחו של סגן שר קטן משל שר, ובהיעדר שר נחלש המשרד. כך היה, למשל, בתקופת כהונתו של אברהם רביץ כסגן שר הרווחה בממשלת שרון השנייה.

ב-1990 עתר חבר הכנסת צ'רלי ביטון נגד ההסכם הקואליציוני בין הליכוד לבין אגודת ישראל, לפיו חברי הכנסת מנחם פרוש ואברהם ורדיגר ימונו לסגני שר במשרד העבודה והרווחה ובמשרד לענייני ירושלים, ולא ימונו שרים במשרדים אלה. בית המשפט קבע כי לפי הוראות חוק יסוד: הממשלה סגני השרים לא יכולים ליהנות ממעמד שר, אך לא נדרש לסוגיית תפקודם של המשרדים.

בשנת 2009 עתרה ההסתדרות הרפואית בישראל נגד ראש הממשלה, בנימין נתניהו, בדרישה למנות שר במשרד הבריאות, בו מונה רק סגן שר, יעקב ליצמן. בג"ץ דחה את העתירה, בנימוק שהיא מצויה במתחם הסבירות. יחד עם זאת, ציין השופט אליקים רובינשטיין כי ההחלטה מצויה בקצהו של מתחם הסבירות, וכי ”נראה כי המוסד של "כאילו", של סגן שר הממלא את פונקציות השר עד קצה גבול היכולת הפורמלית כשהשר המכהן הוא ראש הממשלה, להבדיל מסגן שר במתכונתו הבסיסית, הוא מוסד הקרב לתום דרכו. על המערכת הממשלתית ליתן דעתה כי פסק דין זה, אף אם לא הביא להתערבות שיפוטית נוכח הרקע שתואר, מהווה תמרור לעתיד. מה שאין אדם מן היישוב יכול לקבל כהגיוני ומתקבל על הדעת, ושיש לו פתרון אחר – ראוי כי ייפתר בדרך הנכונה, ההוגנת כלפי כולי עלמא והמגשימה את רוח החוק, קרי, מינוי שר ככל משפטו וחוקתו.”

בעקבות עתירה של מפלגת "יש עתיד" פסק בג"ץ באוגוסט 2015 כי "מוסד 'סגן השר במעמד שר' אין לו תוקף, וככל שנהגו בו – חלף מן העולם ללא שוב". בעקבות פסק דין זה נאלץ סגן שר הבריאות, יעקב ליצמן, להתמנות לשר הבריאות, על מנת להמשיך לעמוד בראש משרד הבריאות. לאחר שליצמן התפטר ממשרת שר הבריאות אך חפץ לחזור למעמד של סגן שר במשרד זה, בינואר 2018 תוקן חוק יסוד: הממשלה, ונקבע בו שכאשר ראש הממשלה מכהן כשר הממונה על משרד, רשאי הוא לאצול את סמכותו גם לסגן שר באותו משרד. תיקון זה איפשר את מינויו של ליצמן לסגן שר הבריאות.

קישורים חיצוניים

• חוק-יסוד: הממשלה, ספר החוקים הפתוח, באתר ויקיטקסט
• הנחיות היועץ המשפטי לממשלה בדבר סגני שרים
• דניאל בלוך, התפקיד המוזר של סגן השר, דבר, 22 בנובמבר 1968