פיליבסטר

פיליבסטר (אנגלית: Filibuster) הוא תמרון פוליטי שתכליתו לעכב הכרעה כלשהי בבית המחוקקים באמצעות שיטות שונות למשיכת זמן.

מקור השם הוא במילה הספרדית "filibustero", שפירושה שודד ים. באמצע המאה ה-19 כונו בשם זה ימאים שכירי חרב, בעיקר אמריקאים, שניסו להשתלט על שטחים באיים הקריביים, בדרום אמריקה ובמרכזה. המפורסם שבהם הוא ויליאם ווקר, שכבש את ניקרגואה.

ארצות הברית נחלקה סביב השאלה אם הממשלה צריכה לתמוך בפיליבסטרים או להתנער מהם. בדיון שנערך בסנאט ב-3 בינואר 1853 דרש חבר בית הנבחרים אברהם ונאבל כי הממשל האמריקאי יתנער מהפיליבסטרים. בתגובה קרא אלברט בראון, חבר אחר בבית נבחרים, כי נאומו הוא כמו פיליבסטר נגד ארצות הברית. וכך קיבל המונח משמעות חדשה – נאום ממושך.

הפיליבסטר בארצות הברית

הפיליבסטר והוויכוח סביב חוקיותו ונחיצותו הם חלק בלתי נפרד מכללי המשחק הדמוקרטי בארצות הברית. הפיליבסטר הוא נחלתו הבלעדית של הסנאט. בבית הנבחרים זמני הנאומים קבועים מראש מאז 1842.

בשיא הפיליבסטר הארוך ביותר מחזיק הסנאטור סטרום ת'ורמונד מקרוליינה הדרומית. בשנת 1957 הוא נאם במשך 24 שעות ו-18 דקות ברציפות נגד חוק זכויות האזרח, שהעניק לאפרו-אמריקאים זכות הצבעה וביטל חלק ממדיניות ההפרדה בין הגזעים.

הפיליבסטרים הראשונים

הפיליבסטר הראשון נערך כבר בשנת 1790 (אם כי אז עוד לא כונה כך). בשנה זה נערכו בבתי הקונגרס הצבעות על העברת הקונגרס לפילדלפיה. בבית הנבחרים נמצא לכך הרוב, אך בסנאט נדחתה ההצעה ברוב דחוק. הכוחות היו כה שקולים עד שאחד הסנאטורים הובל להצבעה על מיטת חוליו. ימים ספורים אחר כך תומכי החוק העלו אותו שוב להצבעה. מזג האוויר באותו יום היה סוער, והיה ברור שהסנאטור החולה לא יוכל להגיע. עבור מתנגדי החוק, סנאטורים ממדינות כמו וירג'יניה וצפון קרוליינה, היה מדובר בעניין מהותי, שכן משמעות העברת הקונגרס לפילדלפיה הייתה ריחוק ממוקדי קבלת ההחלטות. על כן החלו אלה בהארכת נאומיהם כדי לגרום לדחיית ההצבעה.

יש לציין כי הפיליבסטר היה אסור לפי כללי הסנאט, שקבעו כי אין לדבר שלא לעניין, לומר דברים שאינם רלוונטיים או באופן מייגע ("No one is to speak impertinently or beside the question, superfluously or tediously"). ואולם כלל זה לא כלל סנקציה כלשהי בצדו, ולכן הוא גם לא נאכף.

עליית מדרגה ראשונה בשימוש בפיליבסטרים אירעה ב-1841. 22 סנאטורים דמוקרטים האריכו בדיוניהם על הצעה של הרוב הוויגי להביא לפיטוריהם של המו"לים של ה-"Congerssional Globe". רק כעבור 10 ימי דיונים נמשכה ההצעה.

יחסו של הסנאט לתופעה היה אמביוולנטי. מצד אחד, נואמי הפיליבסטרים זכו להערכה הן מצד בוחריהם הן מצד יריביהם, ומצד אחר, הפיליבסטר נחשב לתרגיל פוליטי "כשר אבל מסריח". בד בבד עוגנו הפיליבסטרים בכללי הבית במפורש (למשל, בקבלת ההחלטה המאפשרת לקרוא דברים כתובים אף אם הם אינם קשורים לנושאי הדיון ב-1870), ובמשתמע (למשל, בדחיית הצעת החלטה הקוראת לסנאטורים להגביל את נאומיהם לנושא הנדון בלבד, ב-1856).

הפיליבסטר ככלי יעיל

בניין הקפיטול – מקום מושבו של הקונגרס האמריקאי

רוב הפיליבסטרים הראשונים נכשלו, וזאת בעיקר משום שהסנאט, שגודלו עומד ביחס ישר למספר המדינות המרכיבות את הפדרציה האמריקאית, היה קטן יחסית. ואולם משנות ה-80 של המאה ה-19 החלו מאמציהם של נואמי הפיליבסטר, בעיקר דמוקרטים ממדינות הדרום, לשאת פרי. כך, למשל, ב-1890 נבלם חוק לפיקוח על הבחירות במדינות הדרום (שנועד למנוע איומים על הבוחרים השחורים).

עם ההצלחה נשברו גם כמה שיאים חדשים. ב-1893 הגיעו הדברים לכדי פיליבסטר שנמשך 46 ימים (אם כי הוא נכשל, בסופו של דבר). ב-1908 נאם הסנאטור הרפובליקני הפרוגרסיבי רוברט לה פולט במשך 18 שעות ברציפות, ובנאומו נעשה נסיון ראשון לעצור פיליבסטר באמצעים חריגים - כוס השתייה של הסנאטור הורעלה במידה שהיה בה די כדי להביא למותו.

הקש ששבר את גב הגמל היה, ככל הנראה, ההצבעה על חוק חימוש הספינות ב-1917. החוק עבר בקלילות בבית הנבחרים, אבל אופוזיציה עקשנית של 11 סנאטורים בלבד בראשות לה פולט הצליחה לטרפד את העברתו בסנאט. הדיון בחוק, שקרא לחייב את חימושן של ספינות המסחר, נמשך יומיים בלבד לאחר שנחשף מברק צימרמן. הכשלת החוק הכעיסה את הנשיא וילסון, וכבר למחרת הוא פרסם ב"ניו יורק טיימס" מאמר שבו תקף את השיטה שמאפשרת למיעוט קטן לכפות את רצונו על הרוב, וקרא לשנותה. דעת הקהל בארצות הברית אף היא סלדה מתוצאות האירוע, ומאמרי מערכת רבים האשימו את הסנאטורים שהכשילו את החוק ב"חרפה לאומית", וכינו אותם "זונות פוליטיות", "חדלי אישים" ו"פחדנים" - כינויים יוצאי דופן בבוטותם בראשית המאה ה-20.

בתוך ארבעה ימים אימץ הסנאט את "החלטת רובינסון" ברוב עצום של 76 מול 3. לפי הכלל החדש, כלל מס' 22, 16 סנאטורים יכולים להגיש בקשה להפסקת הדיון. מרגע שמוגשת הבקשה נאומי הסנאטורים מוגבלים לשעה אחת בלבד, ואם הם רוצים להעלות הסתייגויות נוספות, הדיון בהן יתקיים רק אם הסנאט נתן את הסכמתו לכך פה אחד. יום לאחר הגשת הבקשה היא מוביאת להצבעה בסנאט, ואישורה מחייב רוב של שני שלישים מהנוכחים. זו הייתה הפשרה שהושגה בין תומכי הפיליבסטר לבין אלה שהיו מעוניינים ברוב רגיל. למרות הצמצום היחסי ביכולתו של המיעוט לקיים פיליבסטר, עדיין היה קשה מאוד להשיג את הרוב הדרוש לסיום הדיון. למעשה, בין 1917 ל-1927, הפיליבסטר הופסק באמצעות הסעיף החדש 4 פעמים בלבד, וב-35 השנים הבאות אף לא פעם אחת. הטעם העיקרי לכך היה שסנאטורים מהדרום קבעו לעצמם עיקרון להתנגד לשימוש בסעיף בכל מקרה שהוא, כדי שכאשר הם עצמם יקיימו פיליבסטרים במקרים של חקיקה בתחום זכויות האזרח, יוכלו לתרץ זאת באותו עיקרון.

הפיליבסטר כאלמנט מרכזי במאבק על זכויות האזרח

בשנת 1964 הובילו הסנאטורים מהדרום פיליבסטר כנגד חוק זכויות האזרח. פיליבסטר זה נמשך לא פחות מ-74 ימים, אלא שייחודו בתוספת של אלמנט חדש שלא היה מוכר קודם לכן - התקשורת. הפיליבסטר הגיע באמצעות הטלוויזיה לכל בית ובית בארצות הברית, וכאשר פעילותם של הסנאטורים הדרומיים נגד זכויות האזרח הייתה ויזואלית, היא העצימה את זעמו של הציבור עליהם, וגרמה לו לעודד את תומכי החוק להחזיק מעמד. בסופו של דבר נכשל הפיליבסטר, החוק אושר, ובכך תם עידן של 35 שנים שבהן הדרום הצליח לבלום חקיקה בתחום זכויות האזרח, במה שכונה "המחסום הדרומי". בעשור שלאחר מכן המשיכו השמרנים בפיליבסטרים כנגד חקיקה בתחום זכויות האזרח. במקצת מהמקרים הצליחו ובמקצתם נכשלו, אבל הפיליבסטר בארצות הברית בתקופה זו זוהה בבירור עם מאבקי זכויות האזרח. השמרנים היו לתומכיו המובהקים של הפיליבסטר, ואילו הליברלים היו למתנגדיו. כמובן, לא עמדה עקרונית עמדה בבסיס זה, אלא ההשלכות המעשיות.

בשנות ה-70, בימי שלטונו של ניקסון, חל שינוי במצב זה. לאחר שרובה הגדול של החקיקה בתחומי זכויות האזרח כבר הושלם, החלו גם פיליבסטרים ליברלים בתחומים כגון איכות הסביבה, המלחמה בווייטנאם והאינטגרציה בבתי הספר. כך היטשטשה ההבחנה שבין עמדות השמרנים לעמדות הליברלים באשר לפיליבסטר. כעת היו גם ליברלים שתמכו בשיטה, ושמרנים שהתנגדו לה.

שינויים בכללי המשחק

בשנות ה-70 החלו תהליכים נוספים שהשפיעו על מעמדו של הפיליבסטר. בהדרגה קיבלו ועדות הסנאט משקל רב יותר בהליך החקיקה, והדיונים במליאת הסנאט, אולי בדומה לדיונים במליאת הכנסת, נועדו להצבעות על נוסחיהם הסופי של החוקים, ולצורכי תקשורת.

בד בבד התקבלו כמה כללים חדשים. לדוגמה, ב-1972 אומצה "שיטת המסלול הכפול", ולפיה דיון שבו נערך פיליבסטר מתקיים בשעות הבוקר, ואילו שאר הדיונים נערכים בשעות אחר הצהריים. משיטה זו נהנה גם הרוב, שכן פעילות הסנאט אינה מושבתת לחלוטין, וגם המיעוט, שכן מדובר בהקלה בתנאים הפיזיים של הפיליבסטר.

שינוי משמעותי אחר היה הקביעה שלפיה פיליבסטר יופסק, ונושא הדיון יובא להצבעה אם 60 סנאטורים (מתוך 100) ידרשו זאת. בכך הפך הפיליבסטר לכלי היכול לשמש רק קבוצות אופוזיציוניות משמעותיות. עם זאת הוא הוסיף להיות כלי בעל משקל - 41 סנאטורים הם כוח לא מבוטל. משמעות חשובה לכלל זה במישור המעשי היא שלהעברת חוק שהאופוזיציה מתנגדת לו בחריפות, יש צורך ברוב מיוחס של 60 סנאטורים. באשר למקרים מעין אלה קובע כלל 22 של הסנאט כללי דיון נוקשים מהרגיל. הדיון מוגבל ל-30 שעות, הכלל האוסר אי-רלוונטיות נאכף ביתר שאת, והסתייגויות שלא הוגשו מראש אינן נדונות.

עוד שינוי שהונהג קובע כי אם הסנאט יסכים פה אחד, ניתן לקבוע תחום זמן מוגדר לדיון בנושא מסוים.

עם השינויים הללו הגיעו גם מספר פרוצדורות רשמיות למחצה. כך, למשל, מקובל לפתוח בפיליבסטר על ידי הודעה של הסנאטור המעוניין בכך - בעומדו על הדוכן - בהודעה למנהיג הרוב, ואפילו בהודעה לאמצעי התקשורת. אמצעי אחר הוא ה-hold. סנאטור שמעוניין לעכב דיונים והליכי חקיקה, בין משום שטרם למד את החומר הדרוש ובין מתוך התנגדות עמוקה למהות החוק (במקרה כזה מדובר בסוג אחר של פיליבסטר), יכול לבקש ממנהיג הרוב להעביר את החוק להמתנה, ואם ירצה בכך, בקשתו תיוותר אנונימית. מכיוון שהליך זה אינו מעוגן בשום תקנון, אין גם הליך המאפשר להפשיר חקיקה ממתינה - ובכך יתרונה של השיטה על הפיליבסטר הרגיל. ואולם העדר עיגון בתקנון הוא גם חסרונה של השיטה - מנהיגי הרוב עשויים לדחות את הבקשה או לדרוש את פרסום זהותו של המבקש.

בסופו של דבר הרפורמות שהונהגו, לא רק שלא צמצמו את השימוש בפיליבסטר, אלא אף הגבירו אותו. שיטת המסלול הכפול הקלה על נואמי הפיליבסטרים, ואף אפשרה להם לנאום זמן רב מבלי להראות נלעגים.

השימוש הגובר בפיליבסטרים שוב הקשה על תפקוד הסנאט, והקולות המתנגדים לו החלו מתרבים, בייחוד בראשית תקופת קלינטון. אזרח אחד אפילו תבע את הסנאט בטענה שהפיליבסטרים מנוגדים לכלל החוקתי של שלטון הרוב . בתקופת כהונתו של ג'ורג וו. בוש, כאשר הסנאטורים מהמפלגה הדמוקרטית, שנמצאו במיעוט במשך רוב התקופה, השתמשו בפיליבסטר כדי למנוע הצבעה על מינוי שופטים שמרנים, בייחוד לבית המשפט העליון ולבתי משפט פדראליים אחרים, ואת מינוי השגריר לאו"ם ג'ון בולטון, הרפובליקנים איימו למנוע פיליבסטרים על מינויים נשיאותיים כאלה בטענה שהם בלתי חוקתיים. החוקה דורשת את ה"עצה והאישור" של הסנאט לגבי מינויי הנשיא, והימנעות מהצבעה אינה בגדר "עצה ואישור". איום זה כונה "האופציה הגרעינית", והוא עורר מחאה רבה. לבסוף קבוצה בת 14 סנאטורים מתונים משתי המפלגות (שזכתה לכינוי "קבוצת ה-14", "Gang of 14") התארגנה כדי למנוע התפתחות כזו ובה בעת להגביל את השימוש בפיליבסטר על מינויים נשיאותיים ל"נסיבות יוצאות דופן".

בחוק מ-1974 שבא להסדיר את הליכי האישור של חוקי תקציב בקונגרס, נקבע חריג חשוב, ולפיו בנושאים שיש להם השלכה על התקציב ניתן להעביר חוק במסלול עוקף פיליבסטר שנקרא "Reconciliation". מקור השם הוא ביעודו של הליך זה ליישב בין חוקים קיימים לבין חוקי התקציב. על דיון בהצעת חוק במסגרת זו לא ניתן לקיים פיליבסטר של יותר מ-20 שעות דיון, וכן יש מגבלות באשר להסתייגויות לחוק שניתן להעלות.

עם השנים התרחבו הגבולות על השימוש בהליך ה-reconciliation, אך עדיין נשמר הכלל שחייב להיות לחוק קשר לענייני תקציב. בהליך זה השתמשו, למשל, כדי להעביר את התקציב של קלינטון ב-1993 וכדי להעביר את הקיצוצים במיסים שיזם בוש ב-2001 וב-2003.

הפיליבסטר בבריטניה

בהשראת הסנאט, אימצו חברים אירים בפרלמנט הבריטי את הפיליבסטר בשלהי המאה ה-19. הם ביקשו לסכל תיקון בחוק הפלילי, והצליחו למשוך את הדיון על פני 35 ימים.

סיכול הפיליבסטר

שלא כבארצות הברית, בבריטניה מיהרו למגר את התופעה, וב-1882 הותקן Standing Order No. 41, המקנה ליושב ראש ולראשי הוועדות את הסמכות להתערב בנאומים שאינם רלוונטיים או שנמשכים זמן מופרז מדי. יש הסבורים כי אם הפיליבסטר היה נפתח על ידי חברי פרלמנט אנגלים, ולא על ידי האירים, ייתכן שלא היו ננקטים צעדים נגדו. מכל מקום, בגלל המסורת והכבוד הנהוגים בפרלמנט הבריטי, הסמכות שניתנה לראשי הוועדות מנוצלת לעתים רחוקות בלבד, ולמעשה בשנים 1945–1988 נמנו בסך הכול 17 מקרים שבהם השתמשו בה.

פיליבסטר הסתייגויות

עם זאת, גם בפרלמנט הבריטי יש אמצעים לעיכוב חקיקה באמצעות הגשת הסתייגויות רבות בשם זכות הדיבור. שיטה זו לא מיושמת במליאת הפרלמנט, אלא ב-Standing Commitees, ועדות שברובן הגדול הן ועדות אד-הוק לצורכי חקיקה בנושא מסוים.

הכללים באשר למהות ההסתייגויות נוקשים: עליהן להיות רלוונטיות; אסור להן לשלול את החוק עצמו או לסתור אותו; אסור שיגרמו לחוק להיות בלתי מובן או לא ישים; אסור שיכללו נימה של לעג; במקרים מסוימים לא ניתן לשנות באמצעותן סכומי כסף שנקבעו בחוק; ואסור שהנמקותיהן תכלולנה ביקורת על משפחת המלוכה, על ראש בית הלורדים, על יו"ר בית הנבחרים ועל שופטי בית המשפט העליון.

סמכות חשובה שיש ליושב ראש הוועדה, לאחר שהוא מקבל לידיו את ההסתייגויות, היא האפשרות להשמיט הסתייגויות קטנוניות והסתייגויות שלא נועדו אלא לקבלת זמן דיבור. סמכות זו משמעותה שליושב ראש יש אפשרות לחסוך מראש פיליבסטר הסתייגויות. עם זאת, השימוש בסמכות זו אינו אוטומטי, והוא משתנה בהתאם להלך הרוח בוועדה.

גם אם לא השתמש היושב ראש בסמכות זו, יש בכוחו למנוע התמשכות ארוכה מדי של הדיונים באמצעות נעילת הדיון (Closure). לבקשת אחד מחברי הבית, יכול היושב ראש להכריז על סיום הדיון בשאלה מסוימת, ועל הצבעה, ובלבד שראה כי הבקשה לא נבעה מתוך ניצול לרעה וכי אין בה פגיעה במיעוט. הכרזה כזו תובא להצבעה, ועליה לזכות ברוב של 100 חברים לפחות, על מנת שתקבל תוקף מעשי.

שיטת הגיליוטינה

שיטה נוספת היא שיטה של קציבת זמן, המכונה "גיליוטינה". שיטה זו, שהשימוש בה החל עוד ב-1887 כחלק מהתגובה לפיליבסטרים האירים, הייתה שנויה במחלוקת במשך שנים, ובדומה למחלוקת על הפיליבסטר בסנאט, העמדות לא נבעו מתוך אידאולוגיה, אלא נגזרו מהיותה של מפלגה מסוימת באופוזיציה או בקואליציה. השיטה מקנה לממשלה את האפשרות לכפות את סיום הדיון והבאת החוק להצבעה באמצעות קביעת דד-ליין להצבעה. גם השימוש בגיליוטינה טעון את אישור הבית או הוועדה, לפי העניין, ואולם המקרים בהם הפסידה הממשלה בהצבעה כזו ספורים. כך, חברי הפרלמנט מביעים רק את ההסתייגויות המהותיות באמת. מכל מקום, מקרים אלה נדירים, כיוון שבדרך כלל נציגי הממשלה מסכמים מראש עם נציגי האופוזיציה כמה זמן יימשך הדיון. בנוסף, לעתים היושב ראש מגלה עצמאות, ובדיונים חשובים הוא מסרב לבקשת הממשלה להפעיל את הגיליוטינה.

Programme Motion

ב-1997 פרסמה ועדת המודרניזציה של הפרלמנט דו"ח על הליך החקיקה, ובו המלצה על שיטה חדשה, ה-Programme Motion, שהוגדרה כ"נוקשה מהערוצים הרגילים, אך גמישה יותר מהגיליוטינה". השיטה נוסתה במספר הליכי חקיקה החל משנת 1997 בטרם אומצה על ידי הפרלמנט. היא קובעת כי בהצעות החוק שיונחו באמצעותה, יצוינו משך זמן הדיון בחוק המוצע, והתאריך שבו תסיים הוועדה את הכנתו. בשנת 2001, הוחלט, לאור הנסיונות שנעשו, לקבוע כי ועדות משנה יוכלו להמליץ ל-standing committee שדנה בחוק, על מועד אחר לסיום הליך החקיקה. השימוש ב-Programme Motion הוא עדיין הסדר זמני הנמצא בבחינה מעת לעת, ותוקפו הוארך לאחרונה באוקטובר 2002. השימוש ב-Programme Motion הביא לצמצום ניכר בשימוש בגיליוטינה. בשנים 2000-1998, שהיו שנות השיא של הגיליוטינה היו 29 גיליוטינות. בשנת 2000 החל השימוש ב-Programme Motion באופן סדיר, ועד 2002 היו רק 3 גיליוטינות. במקביל, התנהלו לא פחות מ-105 הליכים של Programme Motion בשנתיים אלו.

הפיליבסטר בישראל

הפיליבסטר בגרסתו האמריקאית אינו אסור במפורש על פי תקנון הכנסת. עם זאת, בפועל יישומו אינו מעשי, בשל הוראות התקנון הקובעות מראש את זמן הדיבור של כל נואם בדיונים האישיים, והמסמיכות את ועדת הכנסת להקצות את זמני הסיעות בדיונים הסיעתיים. במספר מקרים אין מגבילים מראש את זמנו של הנואם: שר יכול לעלות לדוכן הנאומים בכל עת ונאומו אינו מוגבל בזמן, וכך גם יו"ר ועדה המציג חוק לפני הקריאה השנייה. על פי הנוהג, גם נאומיהם של ראש הממשלה וראש האופוזיציה אינם מוגבלים בזמן.

משכן הכנסת

פיליבסטר הסתייגויות

בדומה לפרלמנט הבריטי, הפיליבסטר בכנסת מתבצע באמצעות הגשת הסתייגויות. בשונה ממנו, הפיליבסטר נערך במליאת הכנסת, ולא בוועדות.

לפי סעיף 123(ג) לתקנון הכנסת, לכל הצעת חוק המובאת לקריאה שנייה יש לצרף רשימת הסתייגויות. הסעיף אינו מגביל את מספר ההסתייגויות שרשאי כל חבר כנסת להגיש. סעיף 126(ד) לתקנון קובע כי למי שהגיש הסתייגות מוקצות 5 דקות לנמקה. אם הגיש 2 הסתייגויות, מוקצות לו 10 דקות, וכן הלאה. על כן, לעתים מגישים חברי כנסת הסתייגויות שאין בהן כל שינוי מהותי בהצעת החוק, או אף הצעות מלעיגות (כגון הצעות לשינוי שם החוק), על מנת שיוכלו לקבל את זמן הדיבור במליאה. במקרים רבים הם אף נושאים נאומים שאינם קשורים להצעת החוק. חברי כנסת שמגישים הסתייגויות לא מהותיות מסירים אותן, בדרך כלל, אלא אם כן בכוונתם לערוך גם פיליבסטר הצבעות שמיות.

אף שהפיליבסטר הראשון בישראל נערך בנוגע לתיקון בפקודת מס הכנסה (הדיון התקיים ב-27 במרץ 1957 , ונמשך עד 5:00 בבוקר), השימוש בפיליבסטר נפוץ בעיקר בדיונים על חוק התקציב ועל חוק ההסדרים הנלווה לו. הדבר נובע ממספר סיבות. ראשית, חוקים אלה מכסים תחומים רבים, ויש להם משמעויות כלכליות, חברתיות ופוליטיות רחבות יותר מאשר חוקים אחרים. לכן, לאופוזיציה יש במקרים רבים סיבות אידאולוגיות כנות לסכל את העברת החוקים, או למצער להילחם בהם. סיבה שנייה נעוצה בטעמים פרקטיים. חוקים מסוג זה הם עתירי סעיפים ומשופעים במספרים, מה שמגדיל מאוד את מגוון האפשרויות להגשת הסתייגויות לשם דיבור.

מי ששמו עולה כמעט אסוציאטיבית בכל הקשור לפיליבסטרים בישראל, הוא חבר הכנסת מיכאל איתן, שנשא את הנאום הארוך בתולדות הכנסת, בעת שנימק את הסתייגויותיו לתקציב המדינה לשנת 1993. איתן עמד מעל דוכן המליאה במשך 10 שעות ו-7 דקות, ובאורח נדיר עסק רוב רובו של הנאום בנושא הנדון – תקציב המדינה.

פיליבסטר הצבעות שמיות

סוג שני של פיליבסטר המקובל בכנסת הוא דרישה להצבעה שמית. אין מדובר בהמצאה ישראלית, ואפילו ישיבתו הראשונה החגיגית של הפרלמנט האירופי סבלה מדרישה של מיעוט מחברי הבית לערוך הצבעה שמית על כמה עניינים פרוצדורליים.

בניגוד לריבוי הסתייגויות, השימוש בהצבעה השמית ככלי לעיכוב הצבעות הוא כלי חדש יחסית. למעשה, בראשית ימיה של הכנסת הצבעה שמית הייתה דבר נדיר גם כשנתבקשה מטעמים עקרוניים, ועד 1965 נערכו רק 3 הצבעות בדרך זו, כולן בנושאים בעלי חשיבות לאומית: כינון הממשלה הראשונה, החלטת הררי והסכם השילומים .

השימוש בפיליבסטר הצבעות שמיות קל לביצוע. לפי סעיף 62(ב) לתקנון, די בדרישה של 20 חברי כנסת כדי לקיים הצבעה שמית.

התמודדות הכנסת עם הפיליבסטרים

סעיף 131 לתקנון הכנסת מסמיך את ועדת הכנסת לקבוע סדרי דיון שונים מהקבועים מהתקנון. בדרך כלל מנסות הקואליציה והאופוזיציה להגיע להסכמות על מסגרת הדיון, אך במקרים בהם הן מגיעות למבוי סתום, מנצלת הקואליציה את הרוב שיש לה בוועדת הכנסת, וכופה הסדר שמקצר את הפיליבסטר. השימוש בסעיף נחשב קיצוני‏‏, וכמוצא אחרון.

שימוש בסעיף 131 נעשה, למשל, בעת הדיון על התוכנית הכלכלית של בנימין נתניהו בשנת 2003, כאשר סיעות השמאל העלו למעלה מ-8,000 הסתייגויות. ועדת הכנסת החליטה על יישום שיטה שכונתה "שיטת האקורדיון", המאפשרת הצבעה אחת על הסתייגויות דומות. נוסח ההחלטה המלא היה:

"על-פי סעיף 131 לתקנון הכנסת, החליטה ועדת הכנסת לעניין ההצבעות על ההסתייגויות להצעת חוק התוכנית להבראת כלכלת ישראל (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית לשנות הכספים 2003 ו-2004), התשס"ג-2003, כדלקמן:

הוגשו לאותו סעיף הסתייגויות שונות על ידי חברי כנסת שונים כשההבדל בין ההסתייגויות הוא רק בתאריכים סמוכים או עוקבים, סכומים עוקבים או מידות או שיעורים עוקבים או דומים, יהיה רשאי יושב-ראש הישיבה להעמיד את ההסתייגויות להצבעה בשני שלבים:

1. הצבעה אחת על כל ההסתייגויות האמורות כמקשה אחת;

2. נתקבלה ההסתייגות האמורה, תתקיים הצבעה על כל הסתייגות והסתייגות בנפרד." (מצוטט מתוך דברי הכנסת)

הפיליבסטר ביפן

הפרלמנט היפני – הדיאט.

באסיפה הלאומית של יפן נאסר לחלוטין קיומו של פיליבסטר דוגמת הפיליבסטר האמריקאי. הסיבה לכך נעוצה בכך שכינונו מחדש של המשטר היפני לאחר מלחמת העולם השנייה נעשה תחת פיקוחה של ארצות הברית. היועצים האמריקאים רצו לכונן את הפרלמנט בדמותו של הקונגרס, ללא האלמנטים השליליים שהיו קיימים בו. ה-Diet Law היפני קובע, לפיכך, כי בסמכות יושב ראש הישיבה להגביל את משך הדיון. חברי הפרלמנט רשאים אמנם לבקש את הארכת הדיון, אך ניתן להסיר בקשה כזו ברוב רגיל.

אף על פי כן, הצליחו חברי פרלמנט ליברלים לפתח סוג של פיליבסטר-זוטא, המכונה "הליכת פרה". חלק מההצבעות בפרלמנט הן חשאיות, באמצעות הטלת פתקים לקלפיות. חברי פרלמנט שמעוניינים לעכב את הדיון מתגודדים ליד הקלפי, מתעכבים בדרכם להצביע, "שוכחים" להביא את פתק ההצבעה, מביאים את הפתק הלא נכון, וכיוצא בזה. לעתים קורה שמההתגודדויות במסדרון הצר שמוביל לקלפי מתפתחות תגרות. סוג זה של פיליבסטר מוגבל ביעילותו, ואין הוא נמשך יותר מ-3 שעות.

הפיליבסטר במדינות אחרות

בפרו ובפינלנד נערכים פיליבסטרים בשיטה האמריקאית. בקנדה נערך פיליבסטר הסתייגויות.

טיעונים בעד ונגד הפיליבסטר

מאז נערך הפיליבסטר הראשון ב-1790, הפיליבסטר הוא אמצעי שנוי במחלוקת. ברוב המקרים ההתנגדות לו או התמיכה בו אינה אידאולוגית, והיא נובעת מהיותו של מביע העמדה באופוזיציה או בקואליציה.

טיעונים בעד הפיליבסטר

• חופש הביטוי. חבר הפרלמנט מייצג את ציבור בוחריו. כאשר הוא משמיע את קולו הוא משמיע את קולו של ציבור זה. קיצוץ בזכותו של חבר פרלמנט, במיוחד מהאופוזיציה, לשאת את דבריו בבימה שנועדה לכך, מהווה למעשה פגיעה בחופש הביטוי שלו ושל ציבור הבוחרים שלו. יש לציין כי בעידן תקשורת ההמונים, טיעון זה חלש יחסית, מאחר שחבר הפרלמנט יכול להביע את עמדותיו בזירות אחרות.

• מדובר בכלי פרלמנטרי יעיל. לעתים משתמשת האופוזיציה בפיליבסטר כדי להגיע להישגים נקודתיים. ב-2002 הודיעה האופוזיציה כי תוותר על דרישתה להצבעה שמית אם ראש ממשלת ישראל, אריאל שרון, ייפגש עם ראשי ארגוני הנכים. ב-2003 כמעט שהושג הסכם על משיכת כל ההסתייגויות בתמורה לביטול המס על עקרות הבית. בסופו של דבר הפעילה ועדת הכנסת את סעיף 131, וההסכם לא מומש. גם כשהאופוזיציה לא מגיעה להישגים, בהתנהלות המתישה של ההצבעות על התקציב, קורה, לעתים, שהסתייגות מסוימת, הגם שאינה מהותית, מצליחה לעבור. עבור אופוזיציה חלשה, עצם המבוכה הנגרמת בכך לקואליציה יכולה להיחשב הישג.

• שקיפות. רוב הדיונים המהותיים על הצעות חוק נערכים בישראל בוועדות הכנסת. עם זאת, הדיונים שמשודרים דרך קבע ובמלואם, הם דיוני המליאה. הציבור חשוף יותר לנעשה במליאה מאשר לנעשה בוועדות, והדיון הממושך מאפשר לחברי הכנסת להביע את עמדותיהם באופן חופשי. כפי שציין באחד הדיונים חבר הכנסת סילבן שלום: "...לאחר שגיבשנו את כל ההסתייגויות ולא הצלחנו להעביר שום הסתייגות בוועדת הכספים. אבל יש לנו האפשרות כרגע לומר לציבור את דעתנו על תקציב המדינה ל-1995" .

• שימוש מוגבל. הפיליבסטר לא מנטרל לחלוטין את פעילות הפרלמנט, והשימוש בו הוא במקרים בודדים בלבד. טיעון זה תקף פחות לגבי הסנאט, שבו מתקיימים פיליבסטרים גם על נושאים שוליים, אך בכנסת, כאמור, רוב הפיליבסטרים נערכים בהצבעות על חוק התקציב וחוק ההסדרים, כלומר פעם או פעמיים בשנה.

• חוסר ברירה. המצב בפרלמנט היפני מוכיח שאי אפשר למנוע פיליבסטרים לחלוטין, וחברי הפרלמנט תמיד ימצאו את הפרצות בתקנון שיאפשרו את עיכוב ההצבעה. הדבר בא לידי ביטוי גם בדיון שנערך בוועדת הכנסת ב-2003. חבר הכנסת אברהם בורג מהאופוזיציה אמר: "לא אכפת לי בכלל איזה כלל תקבעו. אני אומר לכם: תקבעו כלל שמותר לי להגיד מילה על כל סעיף, אות על כל סעיף – אני אמשוך לכם את הדיון מאה שעות, אם אני רוצה. חבל בכלל על הניסיון לחשוב שיש אפשרות להגביל". יו"ר הקואליציה, גדעון סער, ציין אף הוא כי "יש לי חשד... שאם אתה תשים סוג מסוים של מכשול, יבואו חבריי באופוזיציה וינסו למרר את חיינו בדרכים אחרות"‏‏.

טיעונים נגד הפיליבסטר

• דיוני סרק. ככל שמתמשך הדיון, כך חורגים חברי הפרלמנט מהנושא, ומבזבזים את זמנו של הפרלמנט בדיוני סרק. אחת הדוגמאות לדיון סרק שנערך בסנאט היא נאומו של הסנאטור יואי לונג על מדיניות הניו דיל בשנת 1935, שכלל דיון נוקב בשאלת גורלה של חרבו של ג'ורג' וושינגטון, תובנות בנוגע ליופי שבשינה, ותחקיר מעמיק שהניב מספר מתכונים לצדפות.

• חוסר ריכוז ועייפות. הדיונים הממושכים והמתישים עלולים להביא לטעויות. הדוגמה הבולטת לכך היא פרשת ההצבעות הכפולות בשנת 2003.

• פגיעה במעמד הפרלמנט בעיני הציבור. זוהי תוצאה ישירה מהמראות המגוחכים שנגלים לעתים בזמן פיליבסטר, מהנאומים הלא רלוונטיים, ומהשלכותיהם של חוסר הריכוז והעייפות.

• עלות כספית. אפילו טיעון זה הועלה על ידי מתנגדי הפיליבסטר. טיעון זה חלש יחסית, משום שרוב הפעולות הדרושות לניהול תקין של משטר דמוקרטי כרוכות בעלויות כספיות.

לקריאה נוספת

• Catherine Fisk & Erwin Chemerinsky, “The Filibuster”, 49 Stanford Law Review 181, 1997
• J.A.G. Griffith & Michael Ryle, Parliament: Functions, Practice and Procedures, 1989.
• Hans H. Baerwald, Japan’s Parliament: An Introduction, 1974

קישורים חיצוניים

• סעיף 131 לתקנון הכנסת
• הידיעה על הפיליבסטר הישראלי באתר ynet
• על הגיליוטינה וה-Programme Motion באתר הפרלמנט הבריטי

הערות שוליים

ערך מומלץ