המנהל האזרחי

המִנהל האזרחי (בר"ת: מנהא"ז) הוא גוף שמנהל מטעם מדינת ישראל את הפעילות האזרחית (הלא-צבאית) בשטחים שישראל כבשה אך לא החילה עליהם את סדרי המינהל והשיפוט שלה. בחודשים שלאחר מלחמת סיני ברצועת עזה ובסיני ומאחרי מלחמת ששת הימים ועד נובמבר 1981, הייתה האכלוסיה הפלסטינית כפופה למנהל תחת הממשל הצבאי הישראלי בשטחים. בנובמבר 1981, עם מינוי פרופ' מנחם מילסון לראש המינהל האזרחי ביהודה ושומרון, הופרד המינהל האזרחי מהממשל הצבאי והוכפף ישירות לשר הביטחון. ראש המנהל האזרחי הוא אחוות בן חור. ראש המנהל האזרחי כפוף למתאם פעולות הממשלה בשטחים, שמאז שנת 2014 הוא האלוף יואב מרדכי.

תפקיד המנהל האזרחי

מהותו של המִנהל ותפקידו הוגדרו בצו מס' 947 של הממשל הצבאי, הקובע בסעיף 2:

"מוקם בזה מִנהל אזרחי באזור. המִנהל האזרחי ינהל את העניינים האזרחיים באזור, בהתאם להוראות צו זה, לרווחתם ולטובתה של האוכלוסייה ולשם הספקת השירותים הציבוריים והפעלתם, בהתחשב בצורך לקיים מִנהל תקין וסדר ציבורי."

הגוף הוקם כדי להוציא מידי צה"ל את ניהול העניינים האזרחיים בשטחים שנכבשו ב-1967 ולא סופחו לישראל, אולם הוא אינו גורע מסמכויות הממשל הצבאי באזור, כיוון שפעולותיו כפופות לאישור מתאם פעולות הממשלה בשטחים, שהוא אלוף בצה"ל הפועל במסגרת משרד הביטחון, ומדיניותו צריכה להיות מעוגנת בצווים של אלוף פיקוד המרכז, שהוא הממונה על החקיקה בשטחים הכפופים למרות ישראל באזור יהודה ושומרון. המנהל האזרחי זוכה לליווי משפטי שוטף של "היועץ המשפטי לאזור יהודה והשומרון" בפרקליטות הצבאית (יועמ"ש איו"ש).

המנהל האזרחי משמש בתפקיד מקביל למשרדי הממשלה בישראל, כאשר כל המשרדים הממשלתיים הרלוונטיים (משרדי הפנים, האוצר, התחבורה, הבריאות וכו') שולחים נציגים מטעמם האחראים כל אחד על התחום באזור השיפוט של המנהל האזרחי. הקשר עם התושב עצמו נוצר ומתנהל באמצעות תשעת משרדי התיאום והקישור הישראליים הפועלים ביהודה ושומרון. המנהל האזרחי אחראי על כל ההיבטים האדמיניסטרטיביים של התושבים. בין השאר הוא אחראי על הנפקת אישורי הכניסה לישראל, אישורי התנועה בתוך יו"ש, אישורי תנועה ברכב (היתר כתר), אישורי עבודה וכמעט כל אישור רלוונטי אחר.

תקציב המנהל האזרחי, כחלק מתקציב תיאום הפעולות בשטחים, מגיע דרך תקציב המדינה ודרך הכנסותיו ("הוצאה מותנית הכנסה") כגון: אגרות רישום מקרקעין (טאבו), אגרות תכנון, אגרות תחבורה, הכנסות מבתי משפט צבאיים בגין קנסות, חילוט ערבויות ואגרות בגין ביול בקשות כניסה לישראל.

משרדי מנהלת התיאום והקישור הישראלים (מת"ק)

1. מת"ק רמאללה - מצפון לרמאללה, סמוך למפקדת המנהל האזרחי.
2. מת"ק ג'נין - ליד הכפר סאלם.
3. מת"ק שכם - סמוך לכפר חווארה, מדרום לשכם. ממוקמת בבסיס של חטיבת שומרון.
4. מת"ק אפרים - ליד אבני חפץ.
5. מפקדת המנהל האזרחי - במטה המנהל האזרחי ליד בית אל.
6. מת"ק עוטף ירושלים - סמוך למעלה אדומים.
7. מת"ק בית לחם - סמוך לצומת גוש עציון מדרום לירושלים.
8. מת"ק חברון - בהר מנוח מדרום לחברון.
9. מת"ק יריחו - ליד ורד יריחו מדרום-מערב ליריחו.
10. מת"ק אזח"ע - ברצועת עזה סמוך למעבר ארז.
11. הנציגות הדרומית בעזה - ברצועת עזה סמוך למעבר כרם שלום.

היסטוריה

חיילים בבית לחם, 1978

משנת 1967 ועד תחילת שנות ה-80 התקיים באזור יהודה, שומרון ורצועת עזה ממשל צבאי מלא ברוח האמנות הבינלאומיות המתייחסות לשלטון בשטח שנתפס במלחמה. תחת הממשל הצבאי התקיים מטה המינהל האזרחי שכלל שני ענפים: ענף כלכלה וענף מינהל ושירותים. בראש הענפים עמדו קציני צבא ולידם פעלו קציני מטה אזרחיים שהיו כפופים להם מבצעית אך מקצועית היו שליחים של משרדי ממשלה אזרחיים.

בשנת 1981 החליט שר הביטחון, אריאל שרון, להפריד בין המשימה הרגילה של צה"ל להגן על מדינת ישראל ואזרחיה מפני איומים חיצוניים, לבין אחריותו לדאוג לצורכיה האזרחיים של האוכלוסייה הפלסטינית שבשליטת ישראל. לשם כך הוא הפריד את המנהל האזרחי מהממשל הצבאי והותיר בידי הממשל הצבאי רק את האישור הסופי לפעולות בעניינים אזרחיים.

בשנת 1995, כחלק מהסכם הביניים (אוסלו II), הועברו חלק מסמכויות המנהל האזרחי לרשות הפלסטינית. כיוון שבידי ישראל נותרו סמכויות אזרחיות וביטחוניות רבות, היה צורך בתיאום של הרשויות הפלסטיניות עם אלו הישראליות, ולכן הקימו מדינת ישראל והרשות הפלסטינית את מפקדות התיאום והקישור (מת"ק). עם פרוץ האינתיפאדה השנייה חדלו משרדי המת"ק לעסוק בתיאום ובשיתוף פעולה בין הרשויות הישראליות והפלסטיניות כמעט לגמרי, ועבודתם התמקדה בטיפול בבקשות להיתרי מעבר בין חלקים של איו"ש ובין איו"ש לישראל. בניגוד לעבר, פונים בשנים האחרונות פלסטינים רבים ישירות למשרדי המת"ק הישראליים, מבלי להזדקק לשירותיהם של מקביליהם הפלסטיניים.

בספטמבר 2005, עם השלמת תוכנית ההתנתקות, בוטל המנהל האזרחי ברצועת עזה.

במהלך שנת 2005 הוקמה מפקדת תיאום וקישור גם באזור עוטף ירושלים, סמוך למעלה אדומים, כדי לתת מענה לסוגיות מרקם החיים שנפגע עקב בנייתה של גדר ההפרדה.

מועצת התכנון העליונה

כל הסמכויות התכנוניות ביהודה ושומרון מרוכזות בידי ועדת תכנון אחת והיא מועצת התכנון העליונה, השוכנת במטה המנהל האזרחי הסמוך לבית אל.

בשנת 1966, כשנה לפני תחילת מלחמת ששת הימים, חוקק חוק ירדני הקרוי "חוק תכנון ערים, כפרים ובנינים מס' 79", אשר הסדיר את נושא התכנון והבנייה בגדה המערבית, שהייתה בידי ירדן. חוק זה החליף את החוק הירדני הקודם, "חוק לתכנון ערים, כפרים ובנינים מס' 31" משנת 1955 שהחליף בזמנו את החקיקה המנדטורית הבריטית. החוק, משנת 1966, קבע בין היתר, את הרכב רשויות התכנון ואת סמכויותיהן, התווה את תהליך תכנונן ואישורן של תוכניות פיתוח ואת תהליך הוצאת רישיונות בניה, וכן הגדיר את הליכי הערעור על החלטות רשויות התכנון ואת הצעדים שיינקטו במקרה של עבירות על החוק.

בשנת 1971 הוציא הצבא צו ובו הוא נותן למועצת התכנון העליונה בין השאר את הסמכויות "לתקן, לבטל או להתלות תקפם של כל תוכנית או רישיון" ו-"לפטור כל אדם מחובת רישיון שנדרש על פי החוק".

הצו אשר הוציא צה"ל ב-1971 ביטל את הוועדות המחוזיות. כל הסמכויות רוכזו בידי מועצת התכנון העליונה הנמצאת במנהל האזרחי בבית אל. בראש מועצת התכנון העליונה, לפי חוק התכנון והבנייה הירדני, עומד שר הפנים הירדני. מפקד האזור מינה את קצין המטה לענייני פנים של המנהל האזרחי ליו"ר מועצת התכנון העליונה. הנהלים הייחודיים הפכו את חברי ועדת התכנון העליונה והעומד בראשה, קצינים ואזרחים עובדי צה"ל בדרג בינוני, לכל-יכולים בתחום. הסמכות שניתנה בידם רבה יותר מסמכותו של שר הפנים בכל הנוגע לתוכניות מתאר בתחומי הקו הירוק.

ביקורת

מעט מאוד מחקרים אובייקטיבים נעשו על פעולות המנהל האזרחי מכיוון שהמנהל כמעט ואינו מפרסם נתונים על עבודתו.

אף כי הגדרת תפקידו של המנהל היא דאגה לרווחתה של כלל האוכלוסייה באזור יהודה ושומרון, נטען כי, מעצם היותו חלק מהממסד הישראלי, הוא מעדיף בפועל את האינטרסים של מדינת ישראל באזור, לרבות אלו של המתיישבים הישראלים, כשאלה מתנגשים באינטרסים של התושבים הערבים.

כנגד המנהל האזרחי נטען שהוא מפלה לרעה את המגזר היהודי. לדוגמה בשנת 2008 איתר המינהל 646 מבנים בלתי חוקיים במגזר הפלסטיני והרס 111 מהם (17%). באותה שנה איתר המינהל 293 מבנים בלתי חוקיים במגזר היהודי והרס 105 מהם (36%). מנגד טענו ארגוני זכויות אדם כי לא ניתן לערוך השוואה כזו כשמראש מדיניות מתן האישורים מוטה: לטובת המתנחלים עומדים גופי תכנון אזרחיים עם נציגות לקהילה (כלומר לציבור המתנחלים) ואילו עבור הפלסטינים מתכננים גופים צבאיים ללא נציגות לפלסטינים. לטענת עמותת "במקום", ישראל משתמשת בכלים תכנוניים שונים כדי לצמצם במידת האפשר את הגידול באוכלוסייה הפלסטינית בשטח C. כך למשל בשנת 2005 הוגשו למנהל האזרחי 189 בקשות של פלסטינים להיתרי בנייה, מהן אושרו רק 13 (7%). באותה שנה נבנו בהתנחלויות 1180 יחידות דיור. לפי נתוני המינהל האזרחי, שהועברו לארגונים, רק אחוז זעום מבקשות להיתרים שמגישים הפלסטינים לבנייה אכן מאושרים. במצב כזה, לטענת הארגונים, נתוני ההריסות זניחים ביחס למבנה הבסיסי של מערכת התכנון המפלה כנגד פלסטינים.

ביקורת אחרת מצד אנשי שמאל וימין כאחד היא שהם רואים את המנהל האזרחי כגוף אנטי דמוקרטי אשר כופה את שליטתו על חיי אנשים שלא בחרו בו ובעומדים בראשו.

עם מתן צו הקפאת הבנייה ביהודה ושומרון בסוף שנת 2009, הועברה האחריות על מילוי הצו למינהל. לצורך כך הגדיל המינהל את מצבת כוח האדם שלו ופעל בנמרצות להפסקת כל עבודות הבנייה היהודיות בכל שטחי יו"ש אף במקומות שכבר קיבלו אישור מוקדם יותר אולם לא החלה בהם הבנייה בפועל ואף לא הונחו יסודות. מהלך זה עורר זעם בקרב המתיישבים שטענו כי המנהל עוסק אך ורק בבנייה בהתנחלויות ולא בבנייה בלתי חוקית של ערבים בשטחי C.

המינהל האזרחי, כך פורסם, איננו משקיע את התקציבים שניתנו לו בנושאים כגון שמירה על הסביבה ופינוי אשפה, ואף על פי שתחומים אלה נמצאים באחריותו.

ראשי המנהל ביהודה ושומרון

שם	תקופת כהונה	הערות
מנחם מילסון	1981 - 1982
יגאל כרמון	1982 - 1983	ממלא מקום
שלמה איליה	1983 - 1984
פרדי זך	1984 - 1985	ממלא מקום
אפרים סנה	1985 - 1987
שייקה ארז	1987 - 1991
גדי זהר	1991 - 1995
דוד שחף	1995 - 1998
דב צדקה	1998 - אוקטובר 2002
אילן פז	אוקטובר 2002 - אוגוסט 2005
כמיל אבו רוקון	אוגוסט 2005 - ינואר 2007
יואב (פולי) מרדכי	ינואר 2007 - נובמבר 2010	לימים דובר צה"ל ומתאם פעולות הממשלה בשטחים
מוטי אלמוז	נובמבר 2010 - ספטמבר 2013	לימים דובר צה"ל
דוד מנחם	ספטמבר 2013 - פברואר 2016
מוניר עמאר	פברואר 2016 - מרץ 2016	נהרג בהתרסקות מטוס קל
אורי מנדס	מרץ 2016 - יוני 2016	סגן ראש המנהל האזרחי, ממלא מקום
בן חור אחוות	יוני 2016 -

ראשי המנהל ברצועת עזה

שם	תקופת כהונה	הערות
אביב ברזילי	1967	מושל הרצועה, לימים מפקד חטיבה 8
משה גורן	1967	מושל הרצועה, לימים ראש אגף האפסנאות ונספח צה"ל בבריטניה
מרדכי גור	1967 - 1969	מושל הרצועה, לימים הרמטכ"ל ה-10
מנחם אבירם	1969 - 1971	מושל הרצועה, לימים מפקד אוגדה 49
יצחק פונדק	1971 - 1973	מושל הרצועה
אברהם אורלי	1973 - 1974	מושל הרצועה, לימים מתאם פעולות הממשלה בשטחים
דוד מימון	1974 - 1977	מושל הרצועה, לימים נשיא בית הדין הצבאי לערעורים
יוסף קסטל	1977 - 1979	מושל הרצועה
יצחק שגב	1979 - 1981	מושל הרצועה
יוסף לונץ	1981 - 1983	מושל הרצועה, ראש מנהל האזרחי הראשון
אברהם בנימין	1983 - 1985	תחילה ממלא מקום ומנובמבר 1983 בפועל
שייקה ארז	1985 - 1987
אריה רמות	1987 - 1991
דב גזית	1991 - 1994
עמיקם נגר לוי	1994 - 1995
דב צדקה	1995 - 1998
כמיל אבו רוקון	1998 - 2001
דני ששון	2001 - 2003
יואב (פולי) מרדכי	2003 - 2005	לימים מתאם פעולות הממשלה בשטחים
ניר פרס	2005 - 2006
לוי משה	2006 - 2011
מנצור חטיב	2011 - 2014
פארס עטילה	2014 -

לקריאה נוספת

• שבתי טבת, קללת הברכה, הוצאת שוקן, תש"ל (1969). הספר מתאר את הליכי כינון המנהל האזרחי ביו"ש מההיבט המשפטי, הפוליטי והאנושי.
• עקיבא אלדר ועדית זרטל, אדוני הארץ - המתנחלים ומדינת ישראל 1967-2004, כנרת, זמורה-ביתן, דביר -מוציאים לאור בע"מ, 2004. (ע' 403-417)
• רס"ן אהרון משניות (עורך), דיני התכנון, הבניה והמקרקעין באזור יהודה ושומרון - הדין תחיקת הביטחון והפסיקה, בהוצאת המינהל האזרחי לאזור יהודה ושומרון.

אהוד מנור, לעשות שלום עם הפלסטינים - הוויכוח בישראל על הגדה המערבית 1967-1987, הוצאת כרמל, 2012

קישורים חיצוניים

מדיה וקבצים בנושא המנהל האזרחי בוויקישיתוף

• המנהל האזרחי ביהודה ושומרון, באתר תיאום פעולות הממשלה בשטחים
• המנהל האזרחי מעדיף את הפלסטינים - nrg, יוני 2006
• "משטר הכבישים האסורים בגדה המערבית" - בצלם, אוגוסט 2004
• ביורוקרטיה בשירות הכיבוש- מפקדות התיאום והקישור - מחסום WATCH ורופאים לזכויות אדם, מאי 2004
• יובל גינבר, הורסים שלום- מדיניות ההריסה ההמונית של בתי פלסטינים בגדה המערבית, בצלם, 1997
• שמואל גרואג, ניכוס המרחב- תכנון ואי תכנון בגדה המערבית ככלי פוליטי, 'במקום'
• דני רובינשטיין, הכלכלה הפלסטינית: שולטים בכלכלה, באתר כלכליסט, 22.3.2010
• דו"ח על המצב הסביבתי החמור ביו"ש של ירוק עכשיו נוב' 2009
• עמוס הראל, נטש בזמן, באתר הארץ, 16 באוגוסט 2005