רגולציה

מתוך ויקיפדיה, האנציקלופדיה החופשית
קפיצה אל: ניווט, חיפוש

רגולציה (בעברית: אסדרה[1]) היא שם כולל להסדרה של פעילויות שונות במדינה באמצעות חוקים, תקנות, כללים, צווים והוראות מנהל שונות. מקור המונח לטיני (Regulation), ומשמעותו המילולית (והמקורית) היא "להפוך לרגיל, להסדיר, לקיים בשגרה", אך ברבות השנים נוספו לו משמעויות שונות ואף מנוגדות כגון פיקוח, ויסות והטלת איסורים, וכך הוא מתפרש בימינו. מטרתה של הרגולציה בכללותה היא הסדרה של מערך החיים הכולל במדינה מן ההיבט של התנהגות הפירמות וחיי המסחר ומידת המעורבות של רשויות המדינה בפעולותיהם של אלו (לדוגמה, מונופול של פירמה). הרגולציה כוללת מספר רמות של פעילות:

מדינות שונות נבדלות זו מזו במודלים הרגולטוריים כאשר בחלקן משרדי הממשלה תופסים נתח נכבד יותר, כגון בישראל, ובחלקן רשויות שונות עצמאיות אחראיות למרבית הרגולציה, כגון בארצות-הברית.

ד"ר שרון ידין מגדירה רגולציה כפעילות שיטתית של גוף מנהלי ברשות המבצעת של המדינה, לגיבוש וביצוע של מדיניות להכוונת שווקים, המקדמת אינטרס ציבורי, חברתי או כלכלי, כלפי גופים הפועלים בשוק או בסקטור מסוים, באמצעות נורמות משפטיות כופות או וולונטריות, לצד הפעלתם של מערכי פיקוח לציות ויישומם של מנגנוני אכיפה.[2] הגדרה זו משקיפה על הרגולציה כפעילות מנהלית בעיקרה, כאשר הכנסת אך מספקת מסגרת נורמטיבית בה מצופות הרשויות הרגולטוריות לפעול, אך היא כשלעצמה אינה נחשבת רגולטור. רגולציה זו ממוקדת לסקטור העסקי במשק - לתאגידים, לעסקים, למפעלים - ואינה ממוענת ליחיד. אין בכך כדי לשלול את הגדרת הרגולציה על פעולות חברתיות שמבצעים תאגידים, כגון רגולציה של בתי חולים ורגולציה של בתי ספר, והיא חלה הן על פעולות אסדרה המקדמות מטרות כלכליות, כגון תיקון כשלי שוק, והן על פעולות אסדרה המקדמות מטרות חברתיות כגון ההגנה על הצרכן. ההגדרה מדגישה את שלושת שלבי הרגולציה: הסדרה (="חקיקת" רגולציות), פיקוח ואכיפה, המתבצעים בידי הרגולטורים (או בעברית "מאסדרים") למול התאגידים המפוקחים.

כיום מקובל כי המונח רגולציה מתייחס בעיקר לרשות המבצעת ולרשויות פיקוח ואסדרה הפועלות במסגרתה (חלקן עצמאיות ללא יכולת התערבות קבועה של הממשלות) ופחות לרשות המחוקקת הנחשבת לקובעת "מדיניות על" או לרשות השופטת. קיימת מחלוקת בשאלה האם חוק נחשב נורמה משפטית המהווה רגולציה או שמא רק תקנות והוראות מנהל. בכל מקרה, חוקים רבים מתווים תשתית לפעילות רגולטורית שתתבצע על ידי פקידי המנהל, כגון באמצעות מערך רישוי, תקנות מסדירות ועוד.

תאגידים רבים, בעיקר בענפים עתירי רגולציה, משקיעים רבות בהתאמת הייצור והמסחר לרגולציה בענף. השקעה זו כוללת אף גיוס עובדים שזהו תפקידם היחיד (משרות רגולציה) כגון סמנכ"ל רגולציה או אחראי קשרי ממשל. בישראל, בשנים האחרונות, בתאגידים רבים נוצרו משרות כאלו שעיסוקן בהטמעת הציות לרגולציה ובפעולות להגמשתה לטובת התאגיד.

היסטוריה[עריכת קוד מקור | עריכה]

ההיסטוריה של המונח המורחב של הרגולציה התחיל עוד בימים קדומים. קביעה מפורשת ומודעת של סמכות הציבור לכפות רגולציה ולכפות אותה באמצעות סנקציות מצויה ומנוסחת כבר בתוספתא "ורשאין בני העיר להתנות על השערים ועל המדות ועל שכר פועלין; רשאין לעשות קיצתן (=להטיל סנקציות על מפירי הרגולציה)" (תוספתא מסכת בבא מציעא פרק יא)

חוקים המגנים על הפרט ועל החברה התפתחו בעיקר בצורות שלטון מסודרות ופחות בשלטון מונרכי ודיקטטורי.

החל מסוף המאה השמונה עשרה, עם התפתחות המסחר בעולם והתפתחותם של תאגידים גדולים שהחלו לשלוט באמצעי ייצור רבים, תוך ניצול הכוח שצברו לניצול הפרט ולעמדות כוח מול המדינות, החלו להתפתח חוקים שעסקו בהסדרת חיי המסחר. בחלק מהמדינות, בעיקר באירופה, ההסדרה נעשתה באמצעות הלאמה של שירותים חיוניים לאזרחים ו/ או בעלי ערך כלכלי רב ובחלק מהמדינות, בעיקר בארצות הברית, באמצעות חוקים שונים.

בבסיסה הנורמטיבי של התערבות המדינה הדמוקרטית בחיי אזרחיה ניצבת ריבונותם של האזרחים עצמם על מדינתם דרך נציגיהם הנבחרים. משמע, אלה האחרונים אינם אלא שלוחיהם של אלה הראשונים. שליחות זו מחייבת את השלטון – על כל רשויותיו וזרועותיו – בנאמנות לריבון.

– אורי ארבל-גנץ, 2003, רגולציה – הרשות המפקחת, ירושלים: המכון הישראלי לדמוקרטיה.

החל מהמאה העשרים, בעיקר במדינות הדמוקרטיות, הולכת ומתפתחת ההבנה כי הממשלות אינן יכולות להיות גם הבעלים של נתח נכבד מהפעילות הכלכלית וגם להיות הגוף שמסדיר את החיים במדינה ואת הפעילות הכלכלית שבה. ההתפתחות המואצת והמורכבת של הכלכלה במחצית השנייה של המאה העשרים ורמת החיים והמודעות של האזרחים לזכויותיהם, האיצו במידה רבה את תהליכים אלו.

מסוף המאה העשרים, הולכות ומתרבות המדינות המפקידות את הליכי הרגולציה בידי גופים המתמחים בכך ובעלי ניסיון היכולים להתמודד בהצלחה מרובה יותר במורכבות חיי המסחר וזכויות האזרחים. משרדי הממשלה, שהנהלותיהם מתחלפות באופן תדיר, אינם מקצועיים לעתים במידה הנדרשת ונותנים מענה רגולטורי באיחור למשק המתפתח, אלה עוסקים בעיקר בהתווית מדיניות כללית.

בחלק מהמדינות ישנו דגש עיקרי על הסדרת החיים הכלכליים ובאחרות הדגש הוא על הגנה על הפרט והמוסר החברתי.

הרגולציה בישראל[עריכת קוד מקור | עריכה]

התפתחות הרגולציה בישראל לא קרתה תוך הליך מסודר ובחשיבה ארגונית כוללת. משנותיה הראשונות של המדינה מרבית אמצעי הייצור והשירותים החיוניים היו בבעלות הממשלה ו/או ארגון העובדים הגדול שהיה קשור בצורה הדוקה לממשלה. (חשמל, מים , טלפון, מחצבים, בריאות, נמלים, בניה- סולל בונה, בנקים – בנק הפועלים, תעשייה – כור, כלל ועוד). התפתחות זו הביאה לחקיקה ולהקמת גופי רישוי ופיקוח בהתאם לצרכים שהתפתחו עם השנים ובהתאם לאילוצים פוליטיים באותה התקופה. כתוצאה מכך ניתן להבחין בחוסר אחידות בסמכויות משרדי הממשלה השונים ורשויות כפופות אליהם או עצמאיות בחלקן.

ישנם משרדי ממשלה המבצעים בעצמם את כל הרגולציה בתחום פעילותם (בריאות, ביטחון), ישנם משרדים המבצעים רגולציה באופן כללי בלבד כאשר את הפונקציות המקצועיות והפיקוח ממלאות רשויות שונות הכפופות למשרד וישנם רשויות הנהנות מעצמאות כמעט מוחלטת ללא צורך באישור המשרד או השר (בנק ישראל, רשות ניירות ערך) וישנן רשויות שמרבית החלטותיהן ופעולותיהן דורשות את אישור המשרד או הממשלה. החל משנות השמונים התגברה המגמה של התנתקות הממשלה מאמצעי הייצור והמסחר (הפרטה) ומעבר להסדרת הפעילות במדינה במגוון תחומים שיפורטו להלן, באמצעות מודל המכונה "המדינה הרגולטורית".

הרגולציה משפיעה על מרבית מרקם החיים והמסחר. לדוגמה, הדלקת מתג התאורה בבית עובר מספר מעגלי רגולציה, החל מהחשמלאי שהתקין את החשמל בבית שמקבל אישור חשמלאי מורשה מטעם משרד העבודה על מנת לשמור על בטיחות הצרכן. המשך בקביעת מחיר החשמל על ידי הרשות לשירותים ציבוריים - חשמל על מנת להגן על כספו של הצרכן שכן חברת החשמל בישראל הינה מונופול, המשך בתקנות להגנה על איכות הסביבה בייצור החשמל, המשך בקביעת כללים (כולל מיסוי) על יבוא חמרי הגלם לייצור החשמל (פחם) או למכירת זיכיון של המדינה למחצבים אחרים (גז) לשמירה על נכסי המדינה ועוד.

רובדי הרגולציה בישראל[עריכת קוד מקור | עריכה]

ניתן לחלק את הרגולציה בישראל לשלושה רבדים עיקריים:

רגולציה בחוק[עריכת קוד מקור | עריכה]

הרשות המחוקקתהכנסת, קובעת את החוקים שיחולו במדינה. חלק מהחוקים הינם ספציפיים ויורדים לפרטי ביצוע החוק. לדוגמה, חוק שעות עבודה ומנוחה הבא להגן על זכויות העובדים או חוק ביטוח בריאות ממלכתי המסדיר לפרטים את אחריות קופות החולים למתן שירותי בריאות. חלק מהחוקים הינם חוקים כלליים, המסמיכים את השר הממונה או גוף אחר להתקין תקנות מכוח החוק שאושר. לדוגמה, חוק ההגבלים העסקיים, המעניק מרחב שיקולים והכרעות רב לממונה על ההגבלים העסקיים. "הממונה רשאי, באישור הוועדה, לקבוע כללים לסוגי הסדרים כובלים אשר צדדים להם יהיו פטורים מקבלת אישור בית הדין" (סעיף 15א').

כיום, ישנה מגמה ההולכת וגוברת של חקיקת חוקים כלליים יותר הכוללים הוראות עיקריות המביאות את כוונת המחוקק ומסמיכות את השרים או את הרשויות השונות לקבוע תקנות ספציפיות. מגמה זו הנה לאור העובדה כי המחוקקים ערים לכך שקצב ההתפתחות של מרקם החיים והמסחר מהירים מאוד ושינוי חקיקה ראשית אורך זמן רב ותלוי במשתנים פוליטיים רבים, דבר שעשוי לעקר את החוק.

עם זאת, בחוקים להם השפעה ישירה על הכנסות או הוצאות המדינה, או בחוקים להם השפעה על שירותים חיוניים, קובע המחוקק כי התקנת תקנות או שינויים מסוימים יהיו באישורו או באישור אחת מוועדות הכנסת. לדוגמה, מתן הנחות במס על פי תקנות לפקודת מס הכנסה דורש את אישור ועדת הכספים. בסעיף 9ג' לחוק התגוננות אזרחית נקבע כי רק הממשלה מוסמכת לאשר הכרזה על מצב חירום. מרבית החוקים המתקבלים בכנסת הינם חוקים ביוזמת הממשלה.

רגולציה ממשלתית[עריכת קוד מקור | עריכה]

הרמה השנייה של הרגולציה היא זו של משרדי הממשלה. במקרים רבים הכנסת מסמיכה את הממשלה והשרים לקבוע חוקים ותקנות שיסדירו את חיי האזרחים והמסחר ואת הפיקוח והאכיפה עליהם. משרדי הממשלה אמונים על ביצוע מדיניות הממשלה שנבחרה על ידי הכנסת. משרדי הממשלה השונים נוגעים בחלק גדול מהפעולות שמבצעים האזרחים והתאגידים בשגרת חייהם ולפיכך נתונות בידיהם סמכויות רבות. סמכויות אלו כוללות פעולות כספיות כגון ביצוע חוק התקציב אותו אישרה הכנסת, הכולל את הכנסות המדינה (מיסים, מלוות, הנפקת אגרות חוב ממשלתיות באחריות משרד האוצר) ואת הוצאות המדינה, לדוגמה, אופן העברת כספי סל הבריאות לקופות החולים המבוצע על ידי משרד הבריאות.

הסמכויות כוללות גם קביעת מחיר למוצרים בפיקוח כדוגמת מחיר הדלק, להגנה על האזרחים בשוק הנחשב כריכוזי, או קביעת מחירים לתחבורה ציבורית גם כשהמחיר הינו הפסדי, על מנת להגן על אוכלוסיות חלשות ועל תושבי יישובים בפריפריה.

דוגמאות נוספות : הגנה על יצרנים על ידי קביעת מכסות יצור (לדוגמה שוק החלב) למניעת מחירי היצף. הגנה על יצרנים מקומיים ועל מקומות עבודה על ידי הטלת מכס על ייבוא. הגנה על בריאות הציבור על ידי אכיפה של מניעת זיהום אוויר.

רגולציה של רשויות שונות[עריכת קוד מקור | עריכה]

כמו הרשות המחוקקת, גם משרדי הממשלה ערים לעובדה כי לאור ההתפתחויות המהירות של הקדמה בחיי האזרחים וחיי המסחר יש לדאוג כי הרגולציה תקבע ותתבצע על ידי גורמים מקצועיים. לא תמיד המקצועיות נמצאת במשרד הממשלתי וחילופי השרים והמנכ"לים התכופים במשרדים אלו, גורמים לעתים להנחיות סותרות ואף לתקופות ללא הנחיות כלל.

לצורך כך הוקמו על ידי הרשות המחוקקת ועל ידי הממשלה בהסמכת הרשות המחוקקת, רשויות שונות המתמקצעות בתחומן ואשר שומרות על אחידות מבחינת ההסדרה, הפיקוח והאכיפה. בנוסף, פעולות רבות כיום דורשות אינטגרציה בין משרדי ממשלה שונים והדרך המיטבית לביצוע הינה בהקמת רשויות אלו.

לרשויות אלו סמכויות שונות ובמגוון תחומים. חלק מהרשויות הן, כאמור עצמאיות בעלות התערבות מינימאלית של משרדי הממשלה להם הן כפופות, בנושאי תקציב, רגולציה ופיקוח. חלקן בעלות עצמאות נמוכה ומרבית החלטותיהן דורשות את אישור השר הממונה. חלקן כפוף ישירות לממשלה, חלקן כפוף למספר משרדי ממשלה וחלקן לשר הממונה בלבד.

דוגמאות : רשות שדות התעופה כפופה לשר התחבורה אמונה בין היתר על התקנת תקנות בטיחות וקביעת תעריפים לשירותי תעופה. בנק ישראל אמור לבצע את מדיניות הממשלה "תפקידיו של הבנק יהיו לנהל, להסדיר ולכוון את מערכת המטבע וכן להסדיר ולכוון את מערכת האשראי והבנקאות בישראל בהתאם למדיניותה הכלכלית של הממשלה..." (סעיף 3 לחוק). נגיד בנק ישראל הוא בעל עצמאות רחבה ומינויו נעשה על ידי נשיא המדינה על פי המלצת הממשלה ומשמש גם כיועץ לממשלה בעניינים כלכליים. המפקח על הבנקים קובע כללים והנחיות לפעילות הבנקים בישראל בתחומים רבים כגון מחירי עמלות, יחס הלימות ההון, מינוי משרות בכירות ועוד.

רכישת מוצרי אוכל במרכול הינה לאחר שהמוצר עבר פיקוח של הרשות לפיקוח חקלאי הכפופה לשר החקלאות, בחלק מהמוצרים המחיר נקבע על ידי משרד התמ"ת (כיום מצויות בפיקוח 43 קבוצות מוצרים ושירותים באחריות משרד התמ"ת, ועוד מוצרים באחריות משרדי החקלאות, התחבורה, האנרגיה, החינוך והתקשורת פיקוח על המחירים - מידע כללי), משרד הבריאות מפקח כי תנאי האחסון נאותים ועוד.

מקובלת היום האבחנה כי משרדי הממשלה שומרים בידיהם את האחריות לרגולציה בתחומים המשפיעים על הכנסות או הוצאות המדינה (בוודאי שבמהותיים שבהם) כמו מסים, אגרות, הפרטת חברות ממשלתיות ובתחומים הנוגעים לשירותים חיוניים כגון ביטחון ובריאות. האחריות לרגולציה נעשית אם על ידי ביצוע בפועל ואם על ידי הענקת סמכויות לא משמעותיות לרשויות שונות.

הרשויות העצמאיות יותר עוסקות לרוב בהסדרת מרקם החיים והמסחר. לדוגמה, רשות ניירות ערך, הכפופה למשרד האוצר, האמונה על שקיפות ואמינות המסחר במניות חברות ציבוריות והגנה על כספי המשקיעים מפני תרמיות, וכן מועצת רואי החשבון, האחראית על רישוי רואי החשבון בישראל וקביעת תקנות של אי תלות בחברות המבוקרות למניעת הטעיה של המשתמשים בדוחות החברות. הרשות השנייה לטלוויזיה ולרדיו כפופה לשר התקשורת ואמונה על הסדרת שידורי הטלוויזיה והרדיו בישראל תוך פרסום מכרזים ומתן זיכיונות להפעלת תחנות וערוצי שידור ותוך בדיקת לוחות השידורים, התאמתם למגוון קהלים ולמגוון טעמים, פיקוח על כללי האתיקה בשידורים ועל תכני הפרסומות (הרשות השנייה - הסדרת השידורים - שער). אבחנה זו הנה כללית ועדיין, בעיקר עקב מבנה משרדי הממשלה ורצון לשמור על מוקדי כוח, רשויות הסדרה ופיקוח שונות הנוגעות בתחומים מקצועיים בלבד, אינן זוכות לעצמאות מספקת.

טענות לעודף רגולציה[עריכת קוד מקור | עריכה]

לצד יתרונות הרגולציה בהסדרת השוק, לרגולציה ישנה גם עלות כלכלית אצל המפוקחים והמפקחים. בנוסף, בסביבות בהם הרגולציה הנה מורכבת או עודפת ישנה נטייה‏[3][4] להתפתחות שחיתות שלטונית המתאפיינת ב"מאעכרים" ובתשלומים ישירים ועקיפים (שוחד כספי ממש, הבטחות העסקה לאחר התפקיד, ועוד) לפקידים במנגנון הרגולציה, ולגורמים ברשות המחוקקת, המבצעת, והשופטת, האמונים על שינויי הרגולציה ופירוש הרגולציה, וזאת על-מנת להקל ברגולציה על עסק ספציפי או להקשות ברגולציה על מתחריו של אותו עסק.

בישראל נשמעת תדיר הטענה מצדם של בעלי עסקים ותעשיינים שבישראל יש משטר של עודף רגולציה בתחומים רבים[דרוש מקור]. בדירוגי השוואה פומביים ישראל מדורגת נמוך מאוד ביחס לכדאיות ביצוע עסקים, וביחס לסרבול ביורוקרטי (הנוצר מעודף הרגולציה[דרוש מקור]) - ובשנים האחרונות דירוג ישראל נופל בדירוגים אלו[דרוש מקור]. מקובל להעריך שבין 2007 ל-2013 השתרשה עודף רגולציה בישראל בתחומים הקשורים לשוק ההון[דרוש מקור]. ישראל אף מדורגת במקומות לא מחמיאים בדירוג קלות עשיית העסקים של הבנק הבינלאומי, ובמדד השחיתות הבינלאומי.

קישורים חיצוניים[עריכת קוד מקור | עריכה]

הערות שוליים[עריכת קוד מקור | עריכה]

  1. ^ ראו "אסדרה" באתר "מעות"
  2. ^ ד"ר שרון ידין, מהי רגולציה? הצעה להגדרה בעקבות מופעים ראשונים של המונח בחקיקה הישראלית, חוקים בקצרה, 6, 2014
  3. ^ Corruption around the world: Causes, Consequences, Scope, and Cures http://www.imf.org/external/pubs/ft/wp/wp9863.pdf], אתר הIMF (באנגלית)
  4. ^ http://www.globes.co.il/serveen/globes/docview.asp?did=1000345809 Regulation begets corruption, Avi Hein, globes.co.il 26/5/2008