היועץ המשפטי לממשלה

מתוך ויקיפדיה, האנציקלופדיה החופשית
קפיצה לניווט קפיצה לחיפוש
היועץ המשפטי לממשלה
Avichai Mandelblit.jpg
איוש נוכחי:
אביחי מנדלבליט
מאז 1 בפברואר 2016
דרכי מינוי מינוי הממשלה
תחום שיפוט ישראלישראל  ישראל
מושב המשרה ירושלים
ייסוד המשרה 1948
איוש ראשון יעקב שמשון שפירא
סמל ישראל
ערך זה הוא חלק מסדרת
ממשל ופוליטיקה של ישראל

היועץ המשפטי לממשלה[1] הוא עובד מדינה העומד בראש המערכת המשפטית של הרשות המבצעת ושל השירות המשפטי הציבורי בישראל. זהו אחד התפקידים החשובים ורבי ההשפעה בממשל הישראלי, ומוסד מרכזי במסגרת שיטת המשפט הישראלית. חרף חשיבותו, אין חוק אחד המסדיר את מעמדו ותפקידיו, והם נגזרים מחוקים שונים[דרושה הבהרה]. היועץ ממונה לקדנציה אחת בת 6 שנים. החל מ-1 בפברואר 2016 ועד פברואר 2022 מכהן בתפקיד ד"ר אביחי מנדלבליט.[2]

מעמדו של היועץ המשפטי לממשלה התחזק עם השנים, ובפרט לאחר שמנחם בגין נבחר לראש ממשלה, אז החל היועץ להשתתף דרך קבע בישיבות הממשלה.[3]

תולדות התפקיד[עריכת קוד מקור | עריכה]

בימי המנדט הבריטי כיהן בקבינט הקטן של הנציב העליון Attorney General (מונח שתורגם לעברית כ"יועץ משפטי לממשלה" כיוון שהראשון לכהן בתפקיד היה נורמן בנטוויץ' שקודם לכן כיהן כיועץ משפטי לממשל הצבאי הבריטי) שייעץ לנציב העליון ולמחלקות הממשל בענייני משפט וכן ניהל את התביעה הפלילית, בהתאם לדגם הבריטי. היועץ המשפטי היה כפוף לנציב העליון כשאר פקידי הקבינט הקטן.[4]

לקראת הקמת מדינת ישראל הוטל על חיים כהן ושבתאי רוזן להכין תוכנית למערכת המשפט של המדינה. על פי התוכנית, יועברו סמכויות היועץ המשפטי הבריטי לממשלה לידי שר המשפטים, תחתיו יכהן מנהל כללי. המסמך מוסיף: "שני במעלה יהיה היועץ המשפטי אשר ינהל את מחלקת החוק", מחלקה אשר תעסוק בענייני חקיקה, ו"השלישי במעלה יהיה התובע הכללי, אשר ינהל את התביעה הכללית".[5] אולם פקודת סדרי השלטון והמשפט שנחקקה מיד לאחר קום המדינה וקבעה את העברת סמכויות הנציב העליון לידי הממשלה לא התייחסה לסמכויות שהיו בידי ה-Attorney general.[6] השמטה זאת הביאה במשך השנים לאי בהירות בחלוקת הסמכויות בין שר המשפטים והיועץ המשפטי לממשלה.

ועדת אגרנט[עריכת קוד מקור | עריכה]

Postscript-viewer-shaded.png ערך מורחב – ועדת אגרנט (היועץ המשפטי לממשלה)

אי הבהירות צצה במלוא חריפותה במחלוקת שנתגלעה בין היועץ המשפטי לממשלה גדעון האוזנר לבין ראש הממשלה דוד בן-גוריון ושר המשפטים דב יוסף בשנת 1962. יוסף תבע מהאוזנר להעמיד לדין את אליעזר לבנה, עיתונאי עם זיקה למפא"י, בהאשמה הקשורה בקריה למחקר גרעיני בדימונה. האוזנר סירב לבקשתו של שר המשפטים כשמצא כי אין לה בסיס עובדתי, והדבר עורר משבר חוקתי בדבר עצמאותו של היועץ המשפטי לממשלה. הממשלה מינתה ועדת משפטנים בלתי-תלויה (ועדת אגרנט) בראשות שופט בית המשפט העליון שמעון אגרנט שתכריע בסוגיה ומאוחר יותר אימצה את מסקנותיה.[7]

ועדת אגרנט קבעה כי האוזנר צדק בעמדתו בדבר עצמאותו של היועץ המשפטי לממשלה בתפקידו כראש התביעה, והקביעה עומדת בתוקפה עד היום ונחשבת להנחה ברורה במשפט בישראל. נקבע, כי החלטתו של היועץ המשפטי בשאלת העמדת עבריינים לדין היא עצמאית לחלוטין מעמדת הרשות המבצעת בשל היות האחרונה חשופה להטיה פוליטית.[8] עם זאת נקבע כי על היועץ המשפטי להתייעץ מעת לעת עם שר המשפטים ולמסור לו דין וחשבון על פעולותיו, וכן להתייעץ עמו או עם הממשלה בקשר למקרים בעלי משמעות ביטחונית או ציבורית.[9] עוד נקבע כי בסמכותו של שר המשפטים ליטול לעצמו את סמכויות העונשין העיקריות של היועץ המשפטי לממשלה, (אלו אשר הוענקו בראשונה לשר המשפטים).[10]

לעומת זאת, בכל הנוגע לסמכויות הייעוץ של היועץ המשפטי לממשלה, קבעה הוועדה כי

אם כי אין כל הוראה מפורשת בחוק בעניין הנדון, הרי מחייב הסדר הטוב במדינה, כי בדרך כלל תתייחס הממשלה לחוות הדעת המשפטית של מי שממלא את התפקיד של "היועץ המשפטי לממשלה", ואשר יש לו ההכשרה של שופט בית-המשפט העליון, כאל חוות-דעת המשקפת את החוק הקיים. עם זאת, רשאית הממשלה, תוך צאתה מן ההנחה האמורה, להחליט כיצד עליה לפעול במקרה המסוים לפי שיקול דעתה שלה...

באשר ליתר הרשויות השייכות לזרוע המבצעת במדינה, סבורים אנו, כי לא יכול להיות ספק בדבר כי מחובתן לראות את חוות-דעתו של היועץ המשפטי לממשלה כמדריכה בשאלות חוק ומשפט.[11]

עם זאת, עם השנים, היועצים המשפטיים לממשלה, כגון יצחק זמיר במאמר שפרסם בעקבות פרשת קו 300[12] פירשו את מסקנותיה כקובעות שהממשלה כפופה לפרשנותו המשפטית של היועץ המשפטי לממשלה. לכך נוספה מוסכמה שהתגבשה לפיה רשאי היועץ המשפטי לממשלה להימנע מלייצג בבית המשפט את עמדת הממשלה או השר הממונה, ואף להציג עמדה מנוגדת לזו של הממשלה, בשם הממשלה עצמה. גישה זו אף התקבלה בפסיקת בית המשפט העליון.[13] על פרשנות זו של הדוח נמתחה ביקורת מצידם של משפטנים ובהם המשנה לנשיא בית המשפט העליון לשעבר (ולפני כן היועץ המשפטי לממשלה) חיים כהן, פרופ' רות גביזון[14] וד"ר איתן לבונטין.[15]

פרשת בר-און חברון[עריכת קוד מקור | עריכה]

Postscript-viewer-shaded.png ערך מורחב – פרשת בר-און חברון

ב-10 בינואר 1997 מינתה ממשלת ישראל, בראשות בנימין נתניהו, את עורך-דין רוני בר-און ליועץ המשפטי לממשלה. זהו תפקיד בעל כוח שלטוני רב עוצמה הדורש שיקול דעת עצמאי באשר להעמדה לדין פלילי ולעיכוב הליכים פליליים, ובשל כך מינוי בר-און, שהיה פעיל פוליטי, חבר במרכז הליכוד, ולא נמנה עם הפרקליטים מן השורה הראשונה, נראה כלא טבעי.[16] בנוסף, שר המשפטים, צחי הנגבי, היה מתמחה במשרדו של בר-און, דבר אשר הוסיף לבעייתיות שבקשריו הפוליטיים של בר-און.[17]

הביקורת הציבורית הייתה קשה. יום לאחר מינויו של בר-און לתפקיד, הוגשה לבג"ץ עתירה על ידי ח"כ אופיר פינס ממפלגת העבודה. העתירה דרשה מראש-הממשלה ובר-און לתת הסבר למינויו של בר-און לתפקיד היועץ המשפטי לממשלה. נוסף על כך נתבקש צו ביניים שימנע מבר-און להיכנס לתפקיד עד אשר תינתן החלטה בעתירה.[18]

יומיים לאחר מינויו, הכריז בר-און על התפטרותו מתפקיד היועץ המשפטי לממשלה.[17]

העיתונאי מרדכי גילת טען כי ראש הממשלה ושר המשפטים החליטו למנות את בר און לתפקיד בעקבות לחץ של חלק מחברי הקואליציה שעמד נגדם חשד בפלילים והיו סבורים כי בר און יסייע להם בענייניהם המשפטיים.[19]

ועדת שמגר[עריכת קוד מקור | עריכה]

ב-13 בפברואר 1997, בעקבות פרשת בר-און חברון, מינה שר המשפטים, צחי הנגבי, ועדה ציבורית בראשות נשיא בית המשפט העליון בדימוס, מאיר שמגר, אשר נתבקשה לבחון את אמות המידה הנדרשות בעניין כשירותו של מועמד למשרת היועץ המשפטי לממשלה, את דרך מינויו, את דרך הצגת שמות המועמדים ואת משך כהונתו. וכן היא הוסמכה להמליץ את המלצותיה בכל סוגיה אחרת הקשורה לכהונת היועץ המשפטי לממשלה, כפי שתמצא לנכון.[20]

ועדת שמגר מנתה חמישה תפקידים של היועץ המשפטי לממשלה[21]:

  1. ראש התביעה הכללית מטעם המדינה (פרקליטות המדינה)
  2. מייצג את רשויות המדינה בבתי המשפט, כולל בבית המשפט הגבוה לצדק.
  3. מייעץ לממשלה בעניינים משפטיים.
  4. מייעץ בהכנת תזכירי חוק של הממשלה בכלל ושר המשפטים בפרט.
  5. ייצוג האינטרס הציבורי ושמירה על קיום החוק.

הוועדה המליצה כי תואר משרתו של היועץ המשפטי לממשלה ישונה ל"היועץ המשפטי הראשי", בהתאם לאחריותו על שמירת שלטון החוק בכל רשויות השלטון, ולא רק בממשלה.

הליך מינויו של היועץ המשפטי לממשלה[עריכת קוד מקור | עריכה]

ועדת שמגר המליצה גם שהיועץ ימונה על ידי הממשלה על פי המלצות ועדה ציבורית, שתכלול חמישה חברים: שופט בדימוס של בית המשפט העליון שימונה על ידי נשיא בית המשפט העליון, שר משפטים או יועמ"ש לשעבר שימונה על ידי הממשלה, חבר הכנסת שייבחר על ידי ועדת חוקה, חוק ומשפט של הכנסת, עורך דין שייבחר על ידי המועצה הארצית של לשכת עורכי הדין, ואיש אקדמיה המיומן בתחום המשפט הציבורי ובדיני עונשין שייבחר על ידי פורום ראשי הפקולטות למשפטים באוניברסיטאות ובמכללות בישראל. על המועמד הנבחר ליהנות מקונצנזוס של ארבעה מחברי הוועדה לפחות בתחום הכשירות. מקובל שבשל חשיבות התפקיד, יש לבחור יועץ הכשיר להיבחר לשופט בית המשפט העליון (שישה מהיועצים המשפטיים לממשלה אכן מונו, לאחר סיום כהונתם, לשופטים בבית המשפט העליון).

בהחלטת הממשלה מס' 2274 מ-20 באוגוסט 2000 אומצו המלצות הוועדה בנוגע לדרכי מינוי היועמ"ש בלבד. ב-10 ביוני 2007 שונתה ההחלטה ביוזמת שר המשפטים דניאל פרידמן ונקבע שיו"ר הוועדה יהיה שופט בדימוס (לא בהכרח מבית המשפט העליון) שימונה על ידי נשיא בית המשפט העליון בהסכמת שר המשפטים. הייתה זו פשרה שגיבש ראש הממשלה אהוד אולמרט בין הצעת פרידמן להפיכת שר המשפטים או היועמ"ש לשעבר ליו"ר הוועדה במקום השופט, לבין דרישת היועמ"ש מני מזוז, הראשון שנבחר בהתאם להמלצות הוועדה, שלא לשנות כלל את הסדר הקיים. כן הוחלט כי שר המשפטים יוכל להורות לוועדה להמליץ על יותר ממועמד אחד (ועד שלושה).

נהוג שההחלטה על מינוי היועץ המשפטי מתוך רשימת המועמדים המומלצים שמגישה הוועדה הציבורית, נעשית על ידי שר המשפטים, והחלטתו מובאת לאישור הממשלה.

המינוי הראשון לתפקיד על פי המלצות הוועדה היה מינויו ב-2004 של מני מזוז לתפקיד. שר המשפטים, טומי לפיד, הצהיר לפני המינוי כי בכוונתו למנות עו"ד מהשוק הפרטי לתפקיד. הוועדה מונתה באוקטובר 2003, בראשה עמד השופט בדימוס גבריאל בך, נציג הכנסת היה גדעון סער, נציג הממשלה היה דוד ליבאי, נציג לשכת עורכי הדין היה אלכס הרטמן ונציגת האקדמיה הייתה רות גביזון. הוועדה פסלה את מועמדיו של לפיד - אלי זהר (בשל ניגוד עניינים) ויורם טורבוביץ' (בשל העדר ניסיון כפרקליט פעיל) והגישה לו שלושה מומלצים - מזוז, והשופטים המחוזיים עוזי פוגלמן ודוד חשין. מהם בחר לפיד במזוז והממשלה אישרה את המינוי ברוב של 20 שרים ונמנע אחד.

המינוי השני לתפקיד על פי המלצות הוועדה היה מינויו ב-2009 של יהודה וינשטיין. בראש הוועדה עמד השופט בדימוס תיאודור אור, נציג הכנסת היה יריב לוין, נציג הממשלה היה משה נסים, נציג לשכת עורכי הדין היה אייל רוזווסקי ונציג האקדמיה היה פרופ' איל בנבנישתי.[22] לאחר מספר דיונים היו ארבעה מועמדים שזכו לשלושה ממליצים, אך הוועדה לא הצליחה להגיע למועמד מוסכם שיקבל ארבעה קולות, משום כך הוועדה החזירה את הבחירה לממשלה.[23] הממשלה החליטה כי שר המשפטים, יעקב נאמן, יראיין את ארבעת המועמדים שקיבלו שלושה קולות בוועדה וימליץ לממשלה על אחד מהם.[24] ארבעת המועמדים היו פרופ' ידידיה צ' שטרן שהחליט להסיר את מועמדתו, יהודה וינשטיין, פרופ' דפנה ברק-ארז וצבי אגמון. נאמן החליט לבחור ביהודה וינשטיין לתפקיד.[25]

המינוי השלישי לתפקיד על פי המלצות הוועדה היה מינויו ב-2016 של אביחי מנדלבליט לתפקיד. בראש ועדת האיתור עמד נשיא בית המשפט העליון בדימוס אשר גרוניס, נציגת הכנסת הייתה חברת הכנסת נורית קורן, נציג הממשלה היה שוב שר המשפטים לשעבר משה נסים, נציג לשכת עורכי הדין היה עו"ד יחיאל כ"ץ ונציגת האקדמיה הייתה פרופ' גבריאלה שלו.[26] הוועדה התבקשה על ידי שרת המשפטים איילת שקד להמליץ על שלושה מועמדים לתפקיד אך רק אביחי מנדלבליט זכה לארבעה ממליצים, לאחר שנשיא בית המשפט העליון לשעבר גרוניס התנגד לבחירה. שאר המועמדים היו הילה גרסטל, ישי בר, אבי ליכט, רז נזרי, איל ינון, גיא רוטקופף, סוזי נבות ויורם טורבוביץ'.[27] אף על פי שהביעה את מורת רוחה מהתוצאה לפיה יש רק מועמד אחד לתפקיד החליטה שקד לקבל את המלצת הוועדה ולהביא בפני הממשלה את מינויו של מנדלבליט.[2]

בראיון שהעניקה השרה שקד, הביעה את דעתה כי עדיף לוותר על ההליך של ועדת איתור, ולהפקיד את המינוי בידי שר המשפטים, בכפוף לבחינת הוועדה המייעצת למינוי בכירים בשירות המדינה, כמקובל ביחס לתפקידים בכירים אחרים.[28]

תפקידי משנה ליועץ המשפטי לממשלה[עריכת קוד מקור | עריכה]

על פי החלטת הממשלה ממונים ליועץ המשפטי לממשלה משנים העוסקים בתחומים שונים. בשנת 2018 יש ליועץ המשפטי לממשלה 7 משנים, המכהנים כראשי המחלקות ביחידת הייעוץ והחקיקה. המשנים ליועץ ממונים על ידי ועדת איתור שבראשה יושב היועץ המשפטי לממשלה וחבריה הם מנכ"ל משרד המשפטים, נציב שירות המדינה, נציג האקדמיה ונציג ציבור. על פי החלטת הממשלה המשנים ליועץ ממונים לתקופת כהונה קצובה של 8 שנים.[29]

הנחיות היועץ המשפטי לממשלה[עריכת קוד מקור | עריכה]

הנחיות היועץ המשפטי לממשלה,[30] שגיבושן החל בעת שמאיר שמגר כיהן בתפקיד זה בשלהי שנות ה-60, עוסקות במגוון נושאים הקשורים בפעולה השוטפת של הממשלה ומשרדיה:

ההנחיות עודכנו על ידי היועצים המשפטיים שבאו לאחר שמגר, ובשנת 2003, בעת שאליקים רובינשטיין היה היועץ המשפטי לממשלה, עברו עדכון מקיף.

דיון ציבורי במאפייני התפקיד[עריכת קוד מקור | עריכה]

מבנהו הייחודי של תפקיד היועץ המשפטי לממשלה, שאיננו מוסדר בחוק ייעודי ואיננו מקובל במדינות אחרות, הביא לדיון ציבורי במאפייני התפקיד.

פיצול התפקיד[עריכת קוד מקור | עריכה]

על פי הגדרתו כפשוטה, תפקידו של היועץ המשפטי לממשלה הוא לשמש כ"עורך הדין של הממשלה". מתוך חמשת התפקידים שהוגדרו לעיל, ניתן לציין את שלושת התפקידים הבאים כהולמים הגדרה זאת:

  • מייעץ לממשלה בעניינים משפטיים.
  • מייעץ בהכנת תזכירי חוק של הממשלה.
  • מייצג את רשויות המדינה בבתי המשפט.

תפקיד נוסף שצוין, ראש התביעה הכללית מטעם המדינה (פרקליטות המדינה), אינו נגזר ישירות מהגדרת תפקידו של היועץ כעורך הדין של הממשלה.

יש הרואים סתירה וניגוד עניינים בין תפקידיו של היועץ כראש התביעה הכללית מטעם המדינה וכמייצג את רשויות המדינה בבתי המשפט. מחד, היועץ המשפטי מייעץ לממשלה ומסייע לה ליישם את מטרותיה באופן חוקי, ומגן על צעדיה בבית המשפט כפרקליטהּ. מאידך, בתפקידו כראש התביעה האחראי על כל כתבי האישום שמגישה המדינה, היועץ הוא המוסמך להורות על הגשת כתב אישום כנגד חברי ממשלה (ובכירים אחרים), ובעצם ההחלטה האם להגיש את התביעה וכיצד לטפל בה, עומד היועץ המשפטי לממשלה בפני ניגוד עניינים מובנה. בנוסף לכך, יש טוענים שכל אחד מהתפקידים דורש התמחות והתמודדות עם היקף חומר שהם מעבר ליכולתו של אדם בודד.[31]

קולות שונים, ובהם שרי המשפטים דניאל פרידמן, יעקב נאמן[32] ואיילת שקד, קראו לפצל בין תפקיד התובע הכללי לבין תפקיד היועץ לממשלה. גם באקדמיה יש שהציעו לפצל את התפקיד.[33][34]

גם ארגון ה־OECD קורא לפצל את תפקידי היועץ המשפטי לממשלה והתובע הכללי. עמדת הארגון היא שמילוי שני התפקידים בידי אדם אחד מפריע לטיפול משפטי אובייקטיבי, ומערב בין אינטרסים פוליטיים לכלכליים.[35] הארגון אף דרש לבצע את הפיצול כתנאי להצטרפות ישראל לארגון, אך נסוג מהדרישה אחרי שהופעל עליו לחץ רב.

תומכי המצב הקיים, המתנגדים לפיצול המשרה, ובהם נשיא בית המשפט העליון בדימוס, אהרן ברק, רואים בפיצול כזה החלשתו של היועץ המשפטי לממשלה.[36]

שאלת הייעוץ המחייב[עריכת קוד מקור | עריכה]

בפסקי דין אחדים קבעו שופטי בג"ץ שחוות דעתו המשפטית של היועץ המשפטי לממשלה מחייבת את הממשלה.[38] בראיון אתו הציג אהרן ברק את הבסיס לגישה זו:

בכל מקרה חוות-דעת היועץ תחייב, שכן היא קובעת לממשלה את מסגרת סמכותה. אם הממשלה פועלת בניגוד לחוות-דעתו של היועץ המשפטי לממשלה, היא חורגת מסמכותה, ואת זאת היא אינה רשאית לעשות. מדוח ועדת אגרנט למדנו כי חוות-הדעת של היועץ המשפטי אומרת לממשלה מהו הדין. הממשלה אינה יכולה לטעון כי הדין הוא אחר. מכיוון שכך, היא חייבת לפעול על-פי הדין. אם תרצו, לא חוות-הדעת של היועץ מחייבת, אלא הדין הוא המחייב, והיועץ המשפטי אומר לממשלה באופן מוסמך מהו הדין.[36]

בשאלה האם קביעות אלה הן הלכה מחייבת או שהן בגדר הערת אגב בלבד, נטושה מחלוקת בין המשפטנים.[39]

נגד הגישה שביטא ברק טענו המבקרים שסמכות כזו, המופקדת בידי אדם שאינו נבחר ציבור, מנוגדת לעקרונות יסוד דמוקרטיים.[3] יתרה מזו, על פי הנוהג הקיים, אפילו אם היועץ חושב שפעולה ממשלתית אינה ראויה, אף על פי שאינה נוגדת את החוק, הוא רשאי להתנגד לה ולכפות את עמדתו על הממשלה, ובכך מאותו הרגע, הלכה למעשה, היא אינה חוקית.[3] שרי המשפטים חיים רמון,[40] דניאל פרידמן[41] ואיילת שקד[42] ביקרו את גישת 'הייעוץ המחייב'. גם באקדמיה נמתחה ביקורת על תפיסה זו, בין השאר על ידי פרופ' רות גביזון,[43] וד"ר איתן לבונטין.[44]

לאחר שהיועץ המשפטי לממשלה, אביחי מנדלבליט, קבע שלשר הביטחון, אביגדור ליברמן, אין סמכות להתערב בתכנים המשודרים בגלי צה"ל, אמר ליברמן: "עם כל הכבוד וההערכה שאני רוחש ליועץ המשפטי לממשלה, הוא עדיין רק יועץ ואני שר הביטחון ויש לי אחריות. אני לא חייב לקבל את עמדתו ואני דוחה אותה על הסף."[45] בתגובה אמר מנדלבליט כי "חוות דעתו המשפטית של היועץ המשפטי לממשלה בדבר הדין הינה מחייבת, בהיותו הפרשן המוסמך של הדין עבור כלל רשויות המדינה, ושרי הממשלה בכלל זה".[46]

גיל ברינגר, יועץ שרת המשפטים איילת שקד, טען שההתייחסות לחוות דעתו של היועץ המשפטי לממשלה כמחייבת את הממשלה - בטעות יסודה. אף כי כך הוחלט על-ידי בית המשפט העליון במהלך שנות התשעים, הרי שהחלטת בית המשפט הסתמכה על פרשנות מוטעית של המסורת הנוהגת ובניגוד למסקנותיהן של ועדות מקצועיות שדנו באופי התפקיד וסמכותו לפני פסיקת בית המשפט ולאחריה. ברינגר טוען בנוסף כי רק במהלך העשור האחרון החלו בתי המשפט להתייחס אל היועצים המשפטיים למשרדי הממשלה כאל "שומרי סף", וזאת תוך ניסיון לאמץ מאפיינים מהמשפט התאגידי האמריקאי למשפט הציבורי הישראלי, על אף ההבדלים הברורים בין התחומים השונים שאותם הוא מונה.[47]

ייצוג[עריכת קוד מקור | עריכה]

בבג"ץ אמיתי נקבע כי "אם, לדעת היועץ המשפטי לממשלה, הרשות השלטונית אינה פועלת כדין, הרשות בידי היועץ המשפטי לממשלה להודיע לבית המשפט כי הוא לא יגן על פעולת הרשות".[48] בהנחיות היועץ המשפטי לממשלה נאמר בהקשר זה: "ייצוג המדינה בכל עניין אזרחי, מינהלי, בינלאומי, פיסקלי, משפט העבודה ואחר, מופקד בידי היועץ המשפטי לממשלה ובאי-כוחו. על-פי הנוהג במדינת ישראל אין ייצוג חיצוני אלא בהסכמת היועץ המשפטי לממשלה. לכך חשיבות כדי שהמדינה לא תדבר בבתי-המשפט בקולות שונים, על ידי גורמים המייצגים אינטרסים מדינתיים מסוגים שונים."[49]

מבקרי גישה זו טוענים כי מאחר שלממשלה אין אפשרות למנות מחליף ליועץ או לפטרו, וכן אין באפשרותה לעתור לבג"ץ נגד החלטותיו, נוצר מצב שבו הממשלה איבדה את זכותה לייצוג משפטי במקרה שישנה מחלוקת בינה לבין היועץ על פירוש החוק. השרה איילת שקד ביקרה את הנוהג הזה וטענה כי הסמכות של היועץ המשפטי לממשלה להטיל וטו בפועל על כל החלטת ממשלה כראות עיניו פוגעת במנהל התקין ובמשילות, בכך שהיא יוצרת מצב שבו לממשלה שנושאת באחריות אין סמכות ואילו ליועץ שאינו נושא באחריות יש סמכות גדולה מדי.[50] גם משפטנים מן האקדמיה הביעו ביקורת על שיטה זו, בהם הפרופסורים גדעון ספיר ורון שפירא וד"ר איתן לבונטין.[51]

על סמכויותיו של היועץ המשפטי לממשלה בתחום הייעוץ לממשלה וייצוגה בערכאות נמתחה ביקורת גם בשל ייחודיות הסמכויות האלו לעומת המקובל בעולם. מחקר השוואתי שפרסם ד"ר אביעד בקשי מעלה כי המצב הקיים בישראל בנוגע לסמכויות הייעוץ והייצוג של היועץ המשפטי לממשלה, איננו מקובל במדינות שנבחנו, והומלץ לשנות מספר נקודות בהגדרת תפקידי היועץ. בין השאר הומלץ שחוות דעתו של היועץ לא תחייב את הממשלה, שהממשלה וכן שר רלוונטי יקבעו מה היא עמדתם שתוצג בבית המשפט, ושהם יוכלו למנות פרקליט פרטי שייצג את עמדתם בבית המשפט במקרה שאינם סומכים על הייצוג שמעניק להם היועץ המשפטי במקרה הנדון. כמו כן הוצע להפריד מוסדית בין אגפי הייעוץ והייצוג שבמשרד היועץ המשפטי לממשלה.[52]

במהלך הדיון בהצעת חוק להסדרת ההתיישבות ביהודה והשומרון הביע היועץ המשפטי לממשלה, אביחי מנדלבליט את עמדתו לפיה אין לקבל את הצעת החוק שכן היא מנוגדת לדין הבין-לאומי ופוגעת במעמד בית המשפט העליון,[53] והודיע שלא יגן על החוק אם זה יאושר בכנסת, משום שהוא בלתי חוקתי ועלול להוביל להגשת תביעה נגד ישראל בבית הדין הפלילי הבינלאומי בהאג.[54] כאשר הוגשה לבג"ץ עתירה לפסילת החוק, היועץ המשפטי נמנע מלייצג את הממשלה, ואף התייצב לצד העותרים,[55] אך התיר לממשלה לשכור עורך דין מטעמה.[56]

ביקורת על תפקוד היועץ[עריכת קוד מקור | עריכה]

ככל גוף ציבורי, גם פעולתו של היועץ המשפטי לממשלה חשופה לביקורת שיפוטית. בעקבות בג"ץ שור[57] נקבע שביקורת זו מוגבלת רק לבדיקה האם החלטת היועץ " יסודה ביושר ובתום לב; במניעים טהורים ולא נפסדים; במטרה הכרוכה באינטרס הציבורי ומכל מקום, שאינה עומדת – כאשר היועץ המשפטי מבקש, מטעמים שבצדק, את טובתו של הנאשם – בסתירה ברורה לאינטרס הזה". בשנות ה-80בוטלה הגבלה זו, ונקבעה הסמכות לביקורת שיפוטית נרחבת, בהתאם לכל עילות הפנייה לבג"ץ.[58] לדברי אהרן ברק, "עוצמתו של היועץ המשפטי נשענת על בית-המשפט העליון, המפקח עליו."[36] פעמים רבות הוגשו עתירות לבג"ץ נגד תפקודו של היועץ המשפטי לממשלה. דוגמה לכך היא בג"ץ גנור,[59] שבו בוטלה החלטת היועץ המשפטי לממשלה, יוסף חריש, שלא להעמיד לדין את הבנקים ומנהליהם בפרשת משבר מניות הבנקים. לעומת זאת נדחתה עתירה נגד היועץ המשפטי לממשלה, מני מזוז, על החלטתו להגיע להסדר טיעון עם נשיא המדינה, משה קצב, בעניין עבירות מין שנחשד בהן.[60]

בנוסף לדרך הפורמלית של פנייה לבג"ץ מתקיימת לעיתים מחאה ציבורית נגד תפקוד היועץ. דוגמה בולטת לכך היא המחאה נגד היועץ המשפטי לממשלה החל מנובמבר 2016, שהתבטאה בסדרת הפגנות שבועיות נגד היועץ המשפטי לממשלה, אביחי מנדלבליט, בטענה שהוא מתמהמה להגיש כתב אישום בפרשות פליליות שבהן מעורבים ראש ממשלת ישראל, בנימין נתניהו, רעייתו, שרה נתניהו, ואנשי ממשל נוספים. מנדלבליט התייחס להפגנות ואמר כי "ההחלטה על הגשת כתב אישום תתקבל אך ורק על בסיס האינטרס הציבורי. לעולם לא נהיה מונעים משיקולים זרים".[61]

היועצים המשפטיים לממשלה[עריכת קוד מקור | עריכה]

היועצים המשפטיים לממשלות ישראל
מספר דיוקן שם

(תקופת חיים)

תקופת הכהונה הערות
1 Yaakov Shimshon Shapira.jpg יעקב שמשון שפירא

(1902–1993)

1948 1950 לימים שר המשפטים
2 Cohen haim.jpg חיים כהן

(1911–2002)

1950 1960 לימים שר המשפטים והמשנה לנשיא בית המשפט העליון
3 Gideon Hausner and Robert Servatius at the Eichmann trial USHMM No 65284.jpg גדעון האוזנר

(1915–1990)

1960 1963
4 Moshe Ben-Zeev.jpg משה בן זאב

(1911–1995)

1963 1968
5 Meir Shamgar.jpg מאיר שמגר

(1925–)

1968 1975 לימים נשיא בית המשפט העליון
6 AHARON BARAK.jpg אהרן ברק

(1936–)

1975 1978 לימים נשיא בית המשפט העליון
7 Yitzchak Zamir.jpg יצחק זמיר

(1931–)

1978 1986 לימים שופט בית המשפט העליון
8 יוסף חריש

(1923–2013)

1986 1993
9 מיכאל בן יאיר

(1942–)

1993 1997
10 Roni Bar-On.jpg רוני בר-און

(1948–)

1997 1997 כיהן בתפקיד זה במשך שתי יממות בלבד
11 Elyakim Rubinstein High court judge.JPG אליקים רובינשטיין

(1947–)

1997 2004 לימים משנה לנשיאת בית המשפט העליון
12 Menimazuz 2.jpg מני מזוז

(1955–)

2004 2010 לימים שופט בית המשפט העליון
13 Yehuda Weinstein2012-1.jpg יהודה וינשטיין

(1944–)

2010 2016
14 Avichai Mandelblit.jpg אביחי מנדלבליט

(1963–)

2016 מכהן

ראו גם[עריכת קוד מקור | עריכה]

לקריאה נוספת[עריכת קוד מקור | עריכה]

קישורים חיצוניים[עריכת קוד מקור | עריכה]

ביקורת על התפקיד והצעות לתיקונו:

הערות שוליים[עריכת קוד מקור | עריכה]

  1. ^ על פי יצחק זמיר שם התפקיד "היועץ המשפטי" מקורו בטעות. השם המקורי ניתן על ידי השלטון הבריטי ב-1917, כשמו של המוסד המקביל בבריטניה: "Attorney General". בתרגום לקוי קראו לו בעברית "היועץ המשפטי", אף כי מלכתחילה הוא היה יותר מיועץ. מקור: הרצאה "משרת היועץ המשפטי לממשלה" מפי יצחק זמיר, באתר האוניברסיטה המשודרת בגלי צה"ל (החל בדקה 1:40), 29 באוקטובר 2017
  2. ^ 2.0 2.1 מינוי היועץ המשפטי לממשלה, החלטה מספר 927 של ממשלת ישראל, משנת 2016, באתר של משרד ראש הממשלה, מיום 3 בינואר 2016 (הקישור אינו פעיל)
  3. ^ 3.0 3.1 3.2 אוולין גורדון, איך איבדה הממשלה את זכותה לייצוג משפטי, תכלת, 4, קיץ התשנ"ח / 1998
  4. ^ יחיאל גוטמן, היועץ המשפטי נגד הממשלה, הוצאת עידנים, 1981, עמ' 37
  5. ^ יחיאל גוטמן, היועץ המשפטי נגד הממשלה, הוצאת עידנים, 1981, עמ' 39-40
  6. ^ יחיאל גוטמן, היועץ המשפטי נגד הממשלה, הוצאת עידנים, 1981, עמ' 45
  7. ^ איתן לבונטין, 'אמת מדומה ואמת כהווייתה: יובל לדוח ועדת אגרנט', בתוך ספר לבונטין, עמוד 131, 2013
  8. ^ דו"ח ועדת המשפטנים בדבר סמכויות היועץ המשפטי לממשלה, פיסקה ד
  9. ^ דו"ח ועדת המשפטנים בדבר סמכויות היועץ המשפטי לממשלה, פיסקה ה
  10. ^ דו"ח ועדת המשפטנים בדבר סמכויות היועץ המשפטי לממשלה, פיסקה ז
  11. ^ דו"ח ועדת המשפטנים בדבר סמכויות היועץ המשפטי לממשלה, פיסקה ח. בתוך ספר קלינגהופר: על המשפט הציבורי, עמ' 421
  12. ^ יצחק זמיר, 'היועץ המשפטי לממשלה והמאבק על חוקיות השלטון', עיוני משפט יא, עמ' 411, התשמו
  13. ^ אביעד בקשי, היועץ המשפטי והממשלה: ניתוח והמלצות, באתר פורום קהלת, תשעח, 2017.
  14. ^ רות גביזון, היועץ המשפטי לממשלה: בחינה ביקורתית של מגמות חדשות, פלילים ה, עמ' 88, ספטמבר 1996
  15. ^ איתן לבונטין, 'אמת מדומה ואמת כהווייתה: יובל לדוח ועדת אגרנט', בתוך ספר לבונטין, 2013
  16. ^ זאב סגל, צללים מרחפים על שלטון החוק - עם פרשת בר-און ובעקבותיה, משפט וממשל ד', תשנ"ח, עמ' 589-588
  17. ^ 17.0 17.1 בר און-חברון, בלקסיקון "העין השביעית" לתקשורת ועיתונות.
  18. ^ זאב סגל, צללים מרחפים על שלטון החוק - עם פרשת בר-און ובעקבותיה, משפט וממשל ד', תשנ"ח, עמ' 593
  19. ^ זאב סגל, צללים מרחפים על שלטון החוק - עם פרשת בר-און ובעקבותיה, משפט וממשל ד', תשנ"ח, עמ' 592
  20. ^ מרדכי בן-דרור, קווים לבחירת היועץ המשפטי לממשלה, המשפט ד', 1998, ע' 48
  21. ^ דו"ח ועדת שמגר, עמוד 12
  22. ^ אביעד גליקמן, איתור יועץ משפטי: הוועדה מפוצלת בנושא הפיצול, באתר ynet, 5 באוקטובר 2009
  23. ^ אמנון מרנדה, ועדת איתור היועמ"ש: אין הסכמה, מחזירים המנדט, באתר ynet, 19 בנובמבר 2009
  24. ^ אטילה שומפלבי, נאמן יראיין וימליץ, השרים יבחרו אחד מארבעה, באתר ynet, 22 בנובמבר 2009
  25. ^ אביעד גליקמן, נאמן הודיע לנתניהו: המועמד ליועץ - עו"ד וינשטיין, באתר ynet, 26 בנובמבר 2009
  26. ^ יסמין גואטה, הושלם הרכב ועדת האיתור לבחירת היועץ המשפטי לממשלה הבא, באתר הארץ, 30 ביולי 2015
  27. ^ משה גורלי, אביחי מנדלבליט - המועמד היחיד לתפקיד היועץ המשפטי לממשלה, באתר כלכליסט, 20 בדצמבר 2015
  28. ^ ראיון עם שרת המשפטים על תפקיד הייעוץ המשפטי בהליכי חקיקה וגבולותיו, באתר פורום קהלת, 30 באוקטובר 2016
  29. ^ רשימת המשרות הבכירות בשירות המדינה עליהן יחול ההסדר בדבר קביעת תקופת כהונה ומשך תקופת הכהונה או הפז"מ שנקבעה לגבי כל משרה, החלטה מספר 4470 של ממשלת ישראל, משנת 2009, באתר של משרד ראש הממשלה, מיום 8 בפברואר 2009
  30. ^ הנחיות היועץ המשפטי לממשלה, באתר משרד המשפטים
  31. ^ מרדכי קרמניצר, היועץ המשפטי לממשלה - תפקיד טבעי או חיבור מלאכותי, המכון הישראלי לדמוקרטיה, 25 באוקטובר 2009
  32. ^ יעקב נאמן, מסמך: פיצול סמכויות היועמ"ש (טיוטת הצעה), באתר News1 מחלקה ראשונה‏, נובמבר 2009
  33. ^ הפרדת סמכויות - היועץ המשפטי לממשלה כתובע וכפוליטיקאי, פרופ' ליאון שלף, קריית המשפט ב, תשס"ב.
  34. ^ פרופ' בועז סנג'רו, בכל זאת פיצול (בין תפקידי היועץ המשפטי לממשלה), 2009
  35. ^ דוד ליפקין, רגע ההכרעה: ישראל תצטרף ל-OECD?, באתר nrg‏, 8 באוקטובר 2009
  36. ^ 36.0 36.1 36.2 דניאל בן-אוליאל ויובל יועז, היועץ המשפטי לממשלה – דברי ימי המחלוקת: שיחה עם אהרן ברק, משפט וממשל י"ז, תשע"ה
  37. ^ רות גביזון, "היועץ המשפטי לממשלה: בחינה ביקורתית של מגמות חדשות", פלילים ה(2), תשנ"ז. עמ' 85–96
  38. ^ בג"ץ 1635/90 יוסף ז'רז'בסקי נגד ראש הממשלה, מר יצחק שמיר ואחרים, ניתן ב-25 בפברואר 1991, פ"ד מה(1), עמ' 801;
    בג"ץ 3094/93 התנועה למען איכות השלטון בישראל נגד ממשלת ישראל ואחרים, ניתן ב-8 בספטמבר 1993, פ"ד מז(5), עמ' 427;
    בג"ץ 4267/93 אמיתי - אזרחים למען מינהל תקין וטוהר המידות נגד יצחק רבין, ראש ממשלת ישראל ואחרים, ניתן ב-8 בספטמבר 1993, פ"ד מז(5), עמ' 474;
    בג"ץ 4247/97 סיעת מרצ במועצת עיריית ירושלים ואחרים נ' השר לענייני דתות ואחרים, ניתן ב-3 בדצמבר 1998.
    פרופ' רות גביזון הסתייגה מתוקפן של אחדות מקביעות אלה, בנימוק שאינן מתבססות על מקורות מספקים.[37]
  39. ^ ראו למשל: איתן לבונטין במאמרו אמת מדומה ואמת כהויתה: יובל לדוח ועדת אגרנט, ספר לבונטין, עמ' 149–150. וכן בדבריו בכנס הייעוץ המשפטי והממשלה – עיון בסמכויות הייעוץ והייצוג, מושב ד. עמ' 14, בהתייחס לדברי ד"ר אביעד בקשי במושב השלישי בכנס, עמ' 10
  40. ^ בן שאול, רמון: מזוז מבצע במדינה טרור משפטי באתר ערוץ 7, 24/08/08
  41. ^ דניאל פרידמן, הארנק והחרב, הוצאת ידיעות ספרים, עמ' 166 ואילך, עמ' 535 ואילך.
  42. ^ הייעוץ המשפטי והממשלה – עיון בסמכויות הייעוץ והייצוג] בכנס שערך פורום קהלת ב-7 באוקטובר 2015, עמ' 3.
  43. ^ ראו דברי פרופ' גביזון בכנס הייעוץ המשפטי והממשלה – עיון בסמכויות הייעוץ והייצוג, מושב ג' בכנס שערך פורום קהלת ב-7 באוקטובר 2015
  44. ^ ד"ר איתן לבונטין, אמת מדומה ואמת כהווייתה: יובל לדו"ח ועדת אגרנט, בתוך 'ספר לבונטין', 2013. עמ' 131
    איתן לבונטין ורות גביזון, עמדתו "המחייבת" של היועץ המשפטי לממשלה, ספר שמגר – מאמרים א', 2003
  45. ^ משה ויסטון, ‏ליברמן: "גפן עוכר ישראל. מנדלבליט רק יועץ", באתר כיפה, 23 בינואר 2018
  46. ^ דניאל דולב‏, היועמ"ש נגד ליברמן בסערת גלי צה"ל: הנחייתי בעניין גפן - מחייבת, באתר וואלה! NEWS‏, 23 בינואר 2018
  47. ^ גיל ברינגר, "המחטף השקט: מיועצים משפטיים ל"שומרי סף"", השילוח 11, ספטמבר 2018
  48. ^ בג"ץ 4267/93 אמיתי - אזרחים למען מינהל תקין וטוהר המידות נגד יצחק רבין, ראש ממשלת ישראל ואחרים, ניתן ב-8 בספטמבר 1993, פ"ד מז(5), עמ' 474
  49. ^ תפקידי היועץ המשפטי לממשלה, הנחיות היועץ המשפטי לממשלה, 16 בפברואר 2003
  50. ^ כנס קהלת: שרת המשפטים, ח"כ איילת שקד על בעיית סמכויות היועמ"ש, ערוץ יוטיוב של פורום קהלת, 8 באוקטובר 2015
  51. ^ הייעוץ המשפטי והממשלה – עיון בסמכויות הייעוץ והייצוג, מושב רביעי בכנס שערך פורום קהלת ב-7 באוקטובר 2015
  52. ^ ד"ר אביעד בקשי, הייעוץ המשפטי והממשלה: ניתוח והמלצות מהדורה שנייה, פורום קהלת, 2017
  53. ^ טובה צימוקי ויעל פרידסון, היועמ"ש על חוק ההסדרה: "אין לקבל פתרונות שאינם בגדר החוק, לממש את החלטת בג"ץ", באתר ynet, 14 בנובמבר 2016
  54. ^ טובה צימוקי, אלישע בן קימון ומורן אזולאי, היועמ"ש לנתניהו: לא אגן בבג"ץ על חוק ההסדרה, באתר ynet, 30 בינואר 2017
  55. ^ משה גורלי, נציג היועמ"ש בביהמ"ש: "חוק ההסדרה פוגע בזכויות אדם - ויש לבטלו", באתר כלכליסט, 3 ביוני 2018
  56. ^ טובה צימוקי, חוק ההסדרה: עו"ד פרטי יוכל להגן על המדינה בבג"ץ, באתר ynet, 5 בפברואר 2017
  57. ^ בג"ץ 156/56 פרידה שור נגד היועץ המשפטי לממשלה, ניתן ב-14 בפברואר 1957
  58. ^ בג"ץ 329/81 מירה נוף נגד היועץ המשפטי לממשלה ואחרים, ניתן ב-30 באוקטובר 1983, פ"ד לז(4), עמ' 333–334
  59. ^ בגץ 935/89 אורי גנור ואחרים נגד היועץ המשפטי לממשלה, ניתן ב-10 במאי 1990
  60. ^ בג"ץ 5699/07 פלונית (א') נ' היועץ המשפטי לממשלה, ניתן ב-26 בפברואר 2008
  61. ^ מור שמעוני, ‏מנדלבליט: "הזכות להפגין היא זכות יסוד במדינה דמוקרטית", באתר מעריב השבוע, 29 באוגוסט 2017